来源：21世纪网-《21世纪经济报道》
经过20多年的发展，我国债券市场从无到有、从小到大，债券品种日益丰富，债券规模不断扩大，与之相关的法律法规和基础设施建设日趋完善。然而，与西方发达国家相比，我国债券市场总体规模尚小，同时，债券品种结构不合理，国债、央行票据和政策性金融债三个券种在发行
长期以来，受观念和体制等方面的束缚，我国债券市场在发行、交易、托管等环节上还存在诸多制约因素，特别是由于监管不统一而导致的债券市场在上述几个环节的分割问题，已经严重影响了我国债券市场的发展速度和规模，尤其体现在缺乏统一的债券监管和托管体系的分割上。
监管、托管体系分割
我国债券市场在审批和监管方面带有较浓厚的行政色彩，真正意义上的市场化发行体制尚未建立。
首先，债券发行涉及审批部门较多，而各部门之间缺乏统一协调，致使审批标准不统一、审批程序过于复杂，特别是对企业主体发行债券来说，被人为分割成短期融资券、中期票据、集合票据、企业债和公司债等多个券种，不同券种又分属不同的政府部门审批和监管，每个部门对于所管辖的券种均设计了一套文件规范、审批标准、流程手续等，造成各债券发行过程存在较大差别，增加了发债成本、降低了发债效率。
其次，虽然已有部分券种实现了由审批制向注册制的转变，但与真正意义上的市场化发行还有较大差距。目前，银行间市场注册制的推行初步实现了我国债券市场中部分券种由审批制向注册制的转变，但企业债和公司债的发行仍然延续了审批制的传统，两种债券注册的流程手续和审查都较为繁琐和严格，债券监管中行政色彩依然较浓厚。由此可见，我国债券市场既存在行政化的审批核准制，也存在市场化的注册发行制度，真正意义上的市场发行体制并未全面建立。
此外，在托管体系上，目前中央国债登记结算公司和中国证券登记结算公司两个托管结算系统在规则和做法上协调性较差，缺乏必要沟通和合作，客观上造成了债券市场在债券、资金、投资者与信息方面的流动不充分。债券托管的割裂不利于债券在各个市场中的自由流动，不利于债券市场的协调发展。虽然由于转托管的实施，在一定程度上可以解决债券的自由流动问题，但是由于手续的繁琐和费用的存在，使得债券在各个市场之间的自由流动还不是非常顺畅。只有实现债券托管的统一，才能实现债券的自由流动。
统一监管亟待推行
面对债券市场分割的局面，实现债券统一监管和集中托管已经成为我国债券市场建设的当务之急。我们认为，一旦建立起债券统一监管体系，那些阻碍跨市场发行、投资和交易的制度因素就会迎刃而解，实现债券在两个市场间自由流动,共同促进两个市场的发展。
长期以来，我国对债券市场的监管是按照行政部门职能划分的，因此，为了加快债券市场，特别是企业债券市场的发展，亟需建立统一集中的债券市场监管体系。尽管对债券市场实施统一监管会弱化部分行政部门的职责，但从市场发展的长远看，实现债券统一监管不仅是必要的也是可行的。
债券市场统一监管包括发行和交易两个环节。
从发行环节来看，目前我国对发债主体按照是否为上市公司和非上市公司、是否为金融企业和非金融企业的划分来分头监管，而我国一旦建立注册制的债券发行制度，就应打破原有的界限，统一在一个部门进行注册发行，并建议由银行间市场交易商协会承担各类债券注册发行的管理工作。
从交易环节看，目前场内债券市场由证监会监管，场外债券市场由人民银行监管。从未来的整合架构看，为了实现对债券市场从发行、交易到市场运行全程监管、明确监管责任、提高监管效率，我们建议由证监会负责场内和场外两个债券市场的监管。
借鉴美国等西方发达国家债券统一集中监管的经验，并结合我国实际情况，建议把现有的各个主管部门中有关债券审批和监管的具体职能独立出来，由证监会负责债券市场的发行、交易和市场运行的统一监管，这样既可以实现专业化的债券监管、提高债券市场监管的权威性，同时也能够更好地体现和维护债券市场监管的公开、公平和公正原则，提高市场的透明度，更好地保护投资者的利益。
我们认为，企业债管理权限的统一并不会弱化发改委以及人民银行的产业结构调整和宏观经济调控的职能。在企业债的发行监管职能划归证监会后，发改委可以从整体上把握国家产业政策，利用市场化的手段引导企业进行符合产业政策导向的投融资。目前，由发改委负责审核的企业债券事实上是一种企业的项目债券，而发改委作为国家负责产业政策的宏观经济管理部门虽然承担着固定资产项目审批的职责，但不应对企业是否能够通过发行债券进行融资做出判断，企业债券能否成功发行应取决于投资者自己的判断，这是债券市场化发行的必然要求。
同样地，人民银行不再承担债券市场监管职能后，会有助于专司制定和执行货币政策的职能，更多地关注整个金融体系的风险。从央行的属性来看，其职责应突出体现在制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定方面，而不应局限于对某一个市场的监管。在债券市场监管职能实现统一之后，人民银行则可以通过公开市场操作对债券市场进行调控，形成合理的债券收益率曲线，实现央行的货币政策目标，防范债券市场整体风险，并使企业的债券融资行为符合国家整体的宏观调控目标。
建议场外债券市场由人民银行负责证监会负其次，要大力发展我国债券市场，就必须改变现有的审批制为注册制，使对债券市场的审批和监管朝向程序性审核过渡，从而在真正意义上建立市场化的债券发行体制。要建立市场化的债券发行体制，我国债券发行注册制首先可从企业债券着手，再向金融债券推进。鉴于我国银行间债券市场的规模处于绝对优势以及交易商协会在银行间债券市场发挥专业性的管理职能，可以考虑将银行间市场交易商协会的职能扩大到负责场外（即银行间债券市场）和场内（即交易所市场）中所有债券的注册管理，并将其成为我国实现债券市场化发行的平台，同时负责场外交易的管理，场内交易则由上海和深圳证券交易所管理。为了与证监会负责整个债券市场监管的架构相一致，建议将银行间市场交易商协会的业务主管部门由目前的人民银行划归证监会，并由发改委、证监会和银行间市场交易商协会共同制定统一的企业债券发行条件、标准、程序和流程，最终实现债券的市场化发行。
要建市场化的发行体系，还应该建立相应的配套机制。现阶段，我国金融市场中的信息披露和信用评级机制尚不健全，要实现债券的市场化发行前提之一就是要建立和完善相应的信息披露制度和信用评级制度，从法律上加以明确和规范，提高违法违规成本。同时，还应建立畅通的、有效的信息披露通道，建立企业信用评级数据库，使投资者能够方便、及时地了解到相应的信息，做出相应的投资决策。
集中托管促进自由流动
统一托管本质上就是不再区分场内、场外托管系统，所有的债券投资者均在托管结算后台开立唯一的债券托管账户，投资者以这个唯一账户在各个市场内进行所有债券品种的交易结算，以实现跨市场投资者和跨市场交易券种在银行间债券市场和沪深两个交易所债券市场之间的自由流动，从而满足投资者高效、安全的跨市场交易需求，并促进市场整体效率的提升。
中央国债登记结算公司作为财政部唯一授权主持建立、运营全国债券托管系统的机构，从其内部管理制度、业务体系、市场运行的监控、境外合作等方面衡量，有能力集中统一托管全国的债券。在统一负责债券的托管和过户的具体流程中，中央国债登记结算公司能够及时、准确、客观地掌握市场监控信息，能够有效协助监管部门掌握市场动态、把握市场变化、对违规行为进行报告并协助处理，因此，这种安排也能为市场监管者从托管和结算环节进行统一监管和风险控制创造必要条件。
通过债券市场的统一托管，各个债券市场之间的联动性将会增强，整个债券市场的流动性也会提高，从而有利于债券的发行、交易以及市场价格的形成。总的来说，实现债券市场的统一，有利于打破市场分割局面，提高债券发行和交易的效率，推动场内和场外市场、批发与零售市场的融合，并最终提高整个市场的运作效率。
(作者为中国银行国际金融研究所研究员，原文系中国银行国际金融研究所课题组《新一轮市场化改革“十二五”金融改革热点探讨》之一，本报有删减，文章观点系作者个人见解，不代表供职机构及本报立场。)
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