养老保险转续办法带来新挑战与新思考

　　社保经办机构面临的两个挑战

　　建立和健全高效优质的社会保障体系是构建服务型政府的一项重要内容，也是服务型政府的一个典型窗口，同时还是公共财政体制的一个基本标志。由于农民工的转续工作具有明显的季节性、集中性和周期性等特点，且以往农民工的缴费记录的准确性和完整性也有许多存疑之处，再加上即将试点的新农保等，必将为基层社保系统带来成倍的工作量。因此，转续办法实施以后，全国社保经办系统的能力建设将面临严峻挑战。

　　1．社保经办系统的IT平台面临挑战

　　社保五个险种都与参保人切身利益密切相关，尤其是养老保险，具有周期长（缴费期长达几十年）、终生服务（养老金给付发放到参保人去世）、牵涉面大（几乎涉及所有社会成员）等特点，在长达几十年的缴费期和受益期中，无论是参保人还是社保经办机构，其道德风险发生的几率较高，风险点较多。

　　与银行存款异地存取制度相比，异地转续在流程上显然还处于手工操作的“初级阶段”，发凭证、写申请、打电话、45个工作日等规定稍显繁杂琐碎。“金保工程”虽已实施多年，但始终没有突破性进展，主要瓶颈在于中央财政投入力度不大，地方财政投入不规范，建立全国范围的统一IT平台和数据库始终处于纸上谈兵阶段。

　　“金保工程”是全国范围社保转续赖以运转和执行的基础工程，是国家社保制度建设中必须投入的一项基础建设，是建设服务型政府的一个实际行动。笔者在这里建议，中央政府应高度重视IT电子平台的建设，加大投入力度，争取利用此次转续办法的出台，一次性解决这个问题。

　　2．社保经办系统的能力面临挑战

　　基层社保经办系统的目前的编制已不能满足社保迅速膨胀的要求，工作早已饱和。尽快扩大和加强基层社保机构的编制规模和队伍建设已迫在眉睫。“全国社会保险标准化技术委员会”刚刚成立，可将经办机构人均管理负荷的标准化制订工作放在首位，尽快以国外社保经办机构的相关数据为参照，制定一套中国社保经办流程和转续流程的服务标准体系，否则社保经办系统的服务能力建设将受到极大挑战。

　　建立一个与扩大覆盖面和增加服务项目相匹配的社保经办机构，涉及该系统的体制改革等问题。而扩大社保经办机构的编制规模，既可提高社保制度的运转效率，又可扩大就业，解决大学生就业难问题，不失为一个双赢举措。

　　一个重要思路就是，社保经办系统在一国的公共部门中占有特殊地位，绝大部分国家的经办机构其行政成本均摊入制度成本之中。制定和建立一套管理负荷标准体系，这是目前国际上解决编制约束、财务约束，规范行政成本、提高运行效率的主要办法和流行方式，也是一个国际惯例。

　　例如，实行自治型养老保险制度的奥地利就采用了这个办法，而实行政府主导型的美国社保制度也是如此，其行政成本几十年来始终占制度收入的1%-2%左右。如果中国的行政成本按此比例使用，据笔者粗略估算，情况将比现在好得多。

　　这样做既完全符合国际惯例，又可以解决长期来难以解决的所谓编制问题；既减少了财政支出，又解决了扩面之后制度收入骤增带来的保值困境；既调动了经办系统的积极性，又解决了投入短缺的难题；既能够满足短期内社保膨胀的要求，又符合长期内制度建设的需要。在目前财政体制和预算体制下，这是解决社保经办机构行政成本、提高效率的一个一劳永逸的办法。

　　基本养老保险关系转续带来的两点思考

　　《暂行办法》的推出，使困惑全社会长达七、八年的“退保潮”将永远成为历史。但“人工”的转续办法带有明显的行政手段色彩和制度“补丁”特征，在实施的过程中或多或少会存在“排异”的问题。

　　1．转续办法难以根本解决“社保漫游”问题

　　解决“社保漫游”的根本办法应是实现全国统筹，这才是解决便携性问题的“内生机制”，是解决“漫游”的根本出路。其他所有外生干预的结果，在“适应期”内难免会不断出现这样那样的问题。有鉴于此，目前转续办法还属于过渡性质的，尽早实现全国统筹仍是中国社保制度改革的一个既定目标。

　　当然，第一步是要实现“真正”的省级统筹，而不是目前“初级”的、具有中国特色的省级统筹。这是实现真正的全国统筹的基础。而要实现“真正”的省级统筹和全国统筹，就需要在制度建设上继续深化改革，使之适应二元结构。

　　此外，户籍制度是中国独有的一个社会管理方式，目前难以彻底改革，但随着社会进步和经济发展，户籍制度改革是迟早的事。户籍制度的存在，既是社保转续设计的一个制约因素，也是一个可以利用的因素，关键在于如何看待它。目前的转续设计带有明显的阶段性和过渡性特征和深深的“户籍烙印”。

　　是户籍制度制约了转续设计，还是转续设计强化了户籍制度？转续办法是否可以像银行储蓄那样完全摆脱户籍制度的桎梏？这都有待观察。当然，与城镇养老制度相对应的是新农保，后者与户籍制度高度相关，这也是此次转续流程设计中需要考虑的一个因素。但长期看，既然户籍制度改革是大势所趋，如何处理社保与户籍制度的关系，就要求制度设计者另辟蹊径，给出一个脱离户籍制度之外的预案。

　　2．转续办法为完善社保制度留下了新的问题

　　首先是养老制度设计本身的问题。既然社保可以漫游，不得退保作为一个国际惯例就应该顺理成章了。但是，出现农民工退保现象，说明除了便携性问题之外，养老金待遇计算与发放的复杂也是重要原因。现在，待遇计发只有专业人士才能算清。而当前的缴费与未来权益之间的联系不紧密、不直观，使参保人感到预期模糊，没有安全感，这是养老保险制度的重大缺陷。虽然与转续办法无关，但是，即使转续问题解决了，参保信心低下、参保意愿不强的问题也会造成困扰。

　　其次是转续办法本身如何明确与完善。例如，年龄在40-50的人员在新参保地设立临时账户的问题是否有必要，是否人为地增加了复杂性，也需要考虑。再如，经县级以上党委组织部门和人力资源社会保障行政部门批准的调动人员，则不受40-50年龄规定的限制，类似规定是否存在户籍歧视之嫌，是否存有社会公平问题，也是需要讨论。而在待遇领取地的诸条规定中，如果养老关系既不在户籍所在地，且有两个养老关系所在地缴费均满10年以上，那么是否应在两地之间允许农民工享有选择权，这一点也需明确。

　　最后是转续办法出台之后需要尽快制订相应的配套措施。如，转回户籍所在地之后与新农保如何衔接，这涉及待遇计发公式的公平与效率问题，需认真对待，否则很容易出现误解。再如，《暂行办法》规定，各省制订省内转续办法均“参照本办法”。这既说明，真正的省级统筹还没实现，也说明，省内转续办法应全国统一起来，因为这是跨省转续的基础。如果各省都存在地方粮票，县级以上经办机构的“点对点”转续就难以统一起来。就是说，这里涉及一个跨省转续与省内转续的统一与衔接问题。

　　《暂行办法》要求建立全国县级以上社保经办机构联系方式信息库，并向社会公布，实际可以将这个“信息库”顺势升级为全国统一的转续办法信息库。再如，适龄就业人员异地转续问题解决之后，已退休并领取养老金人员的潜在的转续压力问题有可能上升为主要矛盾。

　　总之，随着转续办法的逐步铺开，种种难以预见到的问题会不断涌现，这些问题的解决有待于其他相关配套政策的迅速跟进。 （郑秉文）