来源：搜狐理财
作者：张明贵 高自强
工业化与城市化如同一枚硬币的正反面，属于相伴相生的一种经济社会发展过程。但目前我国的城市化并不是建立在工业化基础上的城市化，而是地方财政主导下建立在土地城市化基础上的城市化，本应由市场主导的工业城市化已被政府主导的土地城市化所取代，本应与城市化同步
现行畸形城市化的弊端
一是“城市病”逐渐显现。“GDP至上”的错误政绩观导致城市化进程呈现好大喜功、贪大求洋的特征，一味地追求城市规模扩张。城市发展、功能产业布局缺乏长远规划，单纯依靠对郊区农村土地的持续“蚕食”实现土地城市化，城市“摊大饼”式无限制扩张，导致“城市病日渐显现”。城市人口，尤其是流动人口急剧增加，水、电、教育、医疗、交通、住房等资源矛盾日渐突出，导致交通拥堵、环境污染加剧，出行难、上学难、就医难、买房难，市民生活质量日趋下降。
二是城市土地资源的闲置和浪费。一方面，城市地价、房价不断高涨，另一方面，开发商“囤而不发”屡禁不止，土地不能形成有效的房地产供应，造成大量闲置和浪费。二者相互促进，已经形成恶性循环。实际上，对于开发商而言，靠囤地获取的收益往往比房地产开发获利更大，因此，“囤而不发”、“缓慢开发”已经成为行业内的潜规则。据市场报道，中石化旗下公司“囤地”6年，地价估计涨了20倍。另据上市地产公司囤地榜单显示，将近125家地产上市公司的土地储备被列为“囤地”，共“囤地”12亿平方米。其中，保利、万科分别达到3369万平方米和3268万平米。
三是城乡差距进一步拉大。我国的农村实际上是受城市政府管理的。在现行管理体制下，城市政府对农村的管理更多的体现在“索取”而不是“付出”。尤其是在现行土地征用制度下，城市政府对农村的管理更多的体现在对农村土地的持续征用上。由于农民与市民在受教育程度、社会资源拥有程度等诸多方面的差距，导致农民成为实际上的弱势群体，其对政府财政的支出方向和力度缺乏话语权。政府的财政收入，尤其是土地财政收入，大多都投在了城市，真正投入到农村建设的几乎可以忽略不计。所谓“工业反哺农业”、“城市反哺农村”实际上成为一句空谈。
四是劣地驱逐良田。在大规模的农村撤并过程中，政府官员有意无意的忽视了广大农民的智慧，土地增减挂钩政策被曲解，甚至被利用。农民视土地为生命，在对土地的利用上，广大农民更懂得珍惜，更追求对人与自然的和谐。在宅基地和耕地的选择上，农民更倾向于将不适于耕种的劣地用做宅基地，这一点在一些历史悠久的农村有着更充分的体现。遗憾的是，在农村撤并过程中，有些地方更倾向于征用耕地，在耕地上建楼房，却对原本就不适于耕种的农民宅基地进行复垦，导致“劣地驱逐良田”，这实际上也是对土地资源的极大浪费。
五是土地收入分配不公，社会矛盾日渐显现。现行征地制度对农地的补偿标准过低，农地被征收，依旧以原用途补偿，标准为年产值的30倍，与土地转用后的价值相差太大，土地的增值收益没有在补偿中得到体现。地方政府参照城市拆迁条例对农民宅基地的补偿往往标准偏低，农民不满意。在地方政府威权压制下，农村土地的集体所有制形同虚设，导致“暴力拆迁”、“血拆”现象此起彼伏。同时，由于土地财政收入分配不透明，官商勾结、贪腐现象层出不穷，不仅严重损害了农民利益，也带来了社会不稳定因素。
六是城镇化呈现出典型的不完全特征，主要表现为土地城市化快于人口城市化。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。土地城市化速度远远快于人口城市化。截至2009年底，我国城镇化率是46.59%，城镇人口为6.07亿人，但其中包括1.45亿农民工以及1.4亿农业户籍人口，也就是说目前有接近3亿生活在城镇里的人没有真正城市化，没有享受到市民的权力，城镇化率被严重高估。如果严格按照城镇户籍测算，那么目前的人口城镇化率恐怕连25%都不到。
土地财政是导致畸形城市化的根源
毫无疑问，土地财政是目前畸形城市化的最直接驱动力。经济的快速增长必然伴随对资源需求的快速扩张。改革开放以来中国经济的持续快速增长很大程度上得益于资源投入的低成本，包括水电成本、人力资源成本以及土地资源成本等等。低成本的资源直接决定了投资和出口成为了经济增长的最主要的决定因素，也直接决定了房地产业在国民经济的主导产业地位。经济发展到一定阶段，资源供给的矛盾也日益显现，资源价格的不断上涨也就成为必然。房地产业的快速发展和土地价格的快速上涨使得土地资源的实际管理者也就是地方政府大受裨益，卖地收入已经成为地方财政收入的最主要来源，成为地方政府不折不扣的“钱袋子”。财政部的数据显示，2009年土地出让收入为1.42亿元，增长43.2%。当年的土地出让收入占地方财政收入的43.7%。在史称“最严厉房地产调控”的2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元，同比增加70.4%。土地出让金收入已占到北京、上海等大型城市财政收入的一半以上。海南省委书记卫留成近日指出，海南房地产业对拉动2010年全省经济增长起了很大作用，三亚房地产业上缴的税收占财政收入的58%，全省基本上也是这一水平。由此可见，地方经济对房地产业、对土地财政的依赖之深。
在城市土地资源日益枯竭的情况下，城郊和农村土地日渐成为地方政府严重的“肥肉”。2010年，在位列土地出让金收入前十位的城市中，大连、武汉和南京3个城市卖地收入同比增长均超125%。大连的土地出让收入增幅甚至超过320%，达到1157.75亿元，名列全国第三。实际上，这些城市市中心可出让的土地资源已近枯竭，目前所出让的土地绝大多数都是位于郊区甚至郊县的农村土地。另外，在许多地区，土地增减挂钩政策日渐被地方政府利用，成为粗暴侵犯农民利益的“合法保护”。中央出台城乡建设用地增减挂钩，本意是在加强乡镇和村庄的规划建设。按照国土部要求，增减挂钩的指标只能在项目区内置换，置换出来的土地，除复垦之外，要优先保证农村建设用地。但在实际操作中，很多地方政府实际上只是把增减挂钩节约出来的土地指标，转换成建设用地指标拿到大中城市使用，从而达到“以地生财”的目的。尤其需要指出的是，在这一过程中，许多地方政府并没有真正关心广大农民的利益，而是在与农民“争食蛋糕”。虽然按照规定，农村土地指标增值收益必须全部返还农村，但实际上收益绝大多数落入了地方政府的口袋。以海南省为例，2010年农民在土地出让收益方面所获收益每亩仅几万元，而当年土地拍卖价格平均为70多万元/亩。与此同时，各地违法拆迁、暴力拆迁时有发生，农民利益受到严重损害。
要树立正确的市化导向
首先，中国需要的是城镇化而不是城市化，城市化不能以消亡农村为代价。现阶段城市化的一个错误导向就是城市化要消灭农村，建设大中城市。这实际上是“GDP至上”错误政绩观的体现。2010年8月的中国城市国际形象调查推选结果显示，全国655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。实际上，除了新加坡、瑙鲁等特殊国家外，还没有其他哪个国家能够彻底消灭农村。作为拥有十几亿人口的大国，要想将全部人口都集中到大中城市更是不现实的。截至2008年底，中国共有655个建制城市，其中地级以上城市为287个，但全国建制镇共有19234个。相对于我国十几亿人口而言，大中城市的承载力毕竟是有限的，况且我国幅员辽阔，人们的选择也是个性化的，有人喜欢住在城市，但也有人就喜欢住在农村。因此，在加快大中城市建设的同时，还必须加快小城市、小城镇以及现代化农村的建设，建成大、中、小城市和小城镇相结合的城市体系，既要提升城市现代化水平，更要提升农村现代化水平。
其次，应加快从“以农补工”向“以工补农”转变。工业化和城市化的发展不能以丧失农业和农村的稳定为代价。过去国家为了加快工业化，通过严格的户籍制度和扩大工农剪刀差实现以农补工。改革开放以来，城市建设投入的大幅增加和农村建设投入的逐年下降，使得城乡差距不但没有缩小反而进一步拉大。因此，不仅农村土地增值收益应当全部返还农村，而且应当拿出更大的财力来支持农村建设，加快工业反哺农业、城市反哺农村的步伐和力度。
第三，现阶段城镇化的重点应该由土地城市化向人口城市化和工业城市化转变，转变的重点应该是在城市打工的广大农民工。改革开放以来，农民工对国民经济增长以及城市现代化建设都做出了巨大的贡献。遗憾的是，农民工虽然已经进城工作，但却没有享受到市民应有的权利，尤其是在公共服务领域，由于户籍制度的严格限制，农民工仍然被排斥在体制之外。要实现真正的城镇化，必须加快农民工转市民步伐，为此要加快土地征用制度、户籍制度和社保制度改革。改革的目标重点一是完善补偿机制，确保被征地农民的合法权益，使其能够按照市场原则足额获得土地增值收益（包括一定时期内的土地后续增值收益）。二是取消户籍制度限制，使得公民能够在城乡之间自由迁徙，农民可以自由进城，市民可以自由下乡。三是建立起覆盖城乡的一体化社会保障体系，实现住房、医疗、教育、就业等公共服务的均等化，为被征地农民解决好后顾之忧。（作者单位为华夏银行发展研究部）
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