《社会保险法》权力制衡机制有待完善

　　□许闲

　　从1994年我国开始将社会保险列入国家立法规划，到这一部根本大法于2010年10月底得到全国人大常委会的表决通过，整整耗时逾16年，历经全国人大四审并受到社会大众的广泛关注。随着《社会保险法》从2011年7月1日开始施行，中国社会保险立法层次低、社保法规系统性弱、区域与行业衔接性差等现象将得以根本扭转。《社会保险法》首次从法律层面确立了我国养老、医疗、失业、工伤和生育五大社会保险支柱，成为我国社保民生的根本大法。本文通过理性地审视现有法律存在的问题，探讨我国未来社会保险法制的可完善之处，希望能对健全我国社保法规体系有所帮助。

　　《社会保险法》中

　　权力制衡机制的缺失

　　我国新颁布的《社会保险法》中，对权力制衡并没有过多的规范。法律的长期施行将有可能导致政府行政权力的膨胀，政府在某种程度上集立法、执法与司法权力于一身，混淆了权力分治的界限。

　　从立法层面上看，国家将诸多立法权的行使下放至各级人民政府，从法律层面承认了地区差异。比如《社会保险法》第五章“失业保险”中，授权省、自治区、直辖市人民政府制定各自的失业保险金（法案第四十七条）。此外，《社会保险法》规定，基本养老保险转移接续的具体办法（法案第十九条）和新型合作医疗的管理办法（法案第二十四条）等由国务院规定，这些做法实际上将原本属于立法机构的权力让渡给行政机构。

　　从监督执法的层面上看，社会保险的具体监督也主要由各级政府承担，除了工会组织依法对与职工社会保险权益有关的事项进行监督外（法案第九条），主要还是通过国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，由县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督（法案第六条）。

　　按照现行的法律，社会保险的执行与监督将可能出现政府效率的浪费和监督质量的下降。在《社会保险法》中，社会保险的执行主体即社会保险经办机构的批准设立，由所在地的社会保险行政部门和机构编制机关批准设立（法案第七十二条），社会保险经办机构的运作接受社会保险行政部门的领导。但是，《社会保险法》同时赋予了社会保险经办机构监督社会保险基金运作的权力，即社保经办机构应当向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况（法案第七十条）。该法案在第七十九条又重新规定，社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，其中包括定期向社会公布社会保险基金检查结果。这种同一系统内部多次监督的做法，不仅降低了政府的行政效率，而且，由于社会保险经办机构的非独立性，其监督质量也容易受到上级机关的影响而有所下降。

　　完善我国社会保险制度

　　制衡机制的若干思考

　　首先，我国社会保险的立法权力不宜过度分散。我国现行的立法讨论中，针对地区标准、省级统筹、转移接续等问题的立法倾向于由行政规章或者地方立法机构进行规范。这种做法将使得社会保险立法体系令出多头，法律规范混乱，客观上加剧了地区发展的不平衡，影响劳动力的自由流通和增加社会的不稳定因素。

　　其次，各权力机关的职责尚待进一步明确。我国《社会保险法》并没有明确由社保经办机构负责征收社会保险费。《社会保险法》明确了社会保险经办机构负责接受社会保险登记申请和审核发放社保登记证件，提供社会保险的相关咨询，但是，社会保险费的具体征收单位，则采用“社会保险费的征收机构”这一模糊表述，这表明了我国当前对具体行政部门的权力分配并没有形成共识。目前，部分地区采用委托税务部门代征社会保险费的做法，部分地区直接由社会保险经办机构负责征收保险费，这种“双重征缴”不仅不利于国家整体的宏观调控，而且容易引发不同权力机关的矛盾。针对目前政府机关、学术界和实业界关于社会保险费是否进行“费改税”的热烈讨论，我国立法机构应该将社会保险各个行政机关的职责范围与权力，通过立法形式予以明确，从而提高政府的行政效率和避免不必要的利益之争。

　　再次，提升社会保险统筹层次有助于发挥社保的制衡机制。根据《社会保险法》的规定，我国社会保险除了基本养老保险基金实行省级统筹外，其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤仍然需要由国务院进一步规定（法案第六十四条）。目前，因为社保统筹层次低，导致地方政府对社保基金拥有很大的支配权，社会保险基金被挤占、挪用等现象时有发生；另外，决策权的分散影响了基金管理和统一调度使用，极大地限制了社会保险的社会共济作用，制约了社会保险基金效用的发挥。在当前《社会保险法》对社会保险实行省级统筹和省级统筹下的市、县（区）级统筹制度下，由于地区之间在制度、标准、管理等方面的细小差别，给劳动力跨地区转移流动带来社会保险关系接续和权益记录上的诸多障碍。目前，劳动力跨地区、跨省流动频繁，低层次的统筹人为地提高了流动成本，阻碍了劳动力转移，既有悖于市场经济规律，也不利于统筹城乡发展。

　　最后，政府机关的监督管理机制有待进一步理顺。通过司法权与行政权的分离，不仅可以提高行政权力行使的效率，而且能够运用独立的监督，保证行政权力行使的质量，而这一点在我国现行制度下还存在瑕疵。以社会保险行政复议或者行政诉讼为例，《社会保险法》第八十三条赋予了社会保险的当事人，可以针对社会保险待遇、社会保险权益等问题向社会保险行政部门提请行政复议或者向人民法院提出行政诉讼。我国于1999年11月便颁发了《劳动和社会保障行政复议办法》，对涉及社会保险的行政复议作了比较详尽的规定，但是，通过行政部门内部的行政复议维护社会保险利益人的利益不但增加了行政成本，同时，因为同一系统内部的监督，使得社会保险各方的利益无法得到正当的保证，执法一方容易因为同一部门的监督而怠于行政，影响执法。此外，尽管我国拥有独立的社会保险监督机构，但是由于《社会保险法》中所赋予该职能部门的权力有限，不仅导致了我国行政机构的膨胀，而且无法真正保证社会保险的执法质量。另外，我国现行法律对人民法院针对社会保险行政诉讼的司法权行使规定过于笼统，在《社会保险法》中也没有明确提及。未来的社会保险法制建设中，应该进一步完善社会保险司法权的建设，从而使我国的社会保险体系运行得到高效有序的监督管理。