正确解读农业保险的财政补贴

　　□庹国柱

　　近几年来，我国农业保险在公共财政的支持下,得到前所未有的蓬勃发展。政府的财政补贴已经成为我国农业保险市场建立的不可或缺的要素，也成为农业保险发展的最重要推手。有不少论文讨论农业保险的财政补贴“补给谁”、“补多少”和“怎样补”等问题，但是

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　　公共财政补贴农业保险的实质

　　要正确认识和对待农业保险财政补贴，必须首先明确其实质所在，以便在此基础上，消除误读。在笔者看来，财政补贴农业保险的实质至少可以包含四个方面的理解：对形成农业保险市场的重要性、对农业保险价格的调控性、对农业增产增收的保障性和推动农业长期健康发展的“反哺性”。

　　据世界银行新近出版的《政府支持的农业保险——对发展中国家的挑战和选择》一书显示的数据，2008年，全球有约104个国家（包括中国）和地区在举办农业保险，其中，有18个国家是在小范围试验。这些举办农业保险的国家中，大部分通过公共财政补贴农业保险，补贴的主要是保费，美国、加拿大、日本、韩国、印度等少数国家还补贴保险公司管理费和再保险费。

　　农业保险获得公共财政补贴的原因并不难理解，农业保险产品比较特殊。由于自然灾害频繁，特别是系统性风险存在，农业，特别是农作物的风险损失率较高。同时，农业保险标的的单位价值较低且面积广袤，投保农户相当分散，保险管理费用率相当高。损失率和费用率是厘定保险费率，即保险价格的主要依据，这必然造成农业保险价格昂贵（2%-15%），是一般家庭财产和企业财产价格（0.4％。-1％。）的50-150倍，甚至更高。

　　而农业保险的买方又是支付能力有限的农民，他们的纯收入虽然在2010年有了创纪录的提升，但还是不及城镇居民可支配收入的1/3。毫无疑问，以保险公司不亏本的价格出售的农业保险产品，对农民消费者来说就是奢侈品，就如同向尚未完全解决温饱问题的农民推销名牌护肤品。这是美国、加拿大保险商在100年前退出农业保险的商业化经营的重要原因之一，也是我国农业保险试验在2004年以前的20多年逐渐萎缩的症结所在。

　　此外，在我国迅速城市化的背景下，小规模经营农业在农户收入中的地位已经大大降低，农业保险所提供的低保障对农户更加没有吸引力。也就是说，如果政府不出手，特别是不使用公共财政手段支持农业保险，就不可能调动保险公司参与供给，也不可能帮助农民提高有效需求，更不可能有全面的、有战略意义的农业保险市场。

　　因此，依笔者之见，财政补贴农业保险的实质至少可以有四点：

　　1.是农业保险市场形成的重要因素。

　　有一位政府官员说的很精辟：“政府就是用财政资金补贴撬动农业保险市场”。这是一个理论性结论。本来，在保险产品市场均衡的平面图上，供给曲线在上，需求曲线在下，不可能相交。有了补贴，保险公司可以将临界价格降低，供给曲线可以向下移动，同时，农户的实际支付能力提高了，需求曲线可以向上移动，供给曲线和需求曲线就可能相交。

　　在这个市场上，财政补贴就成为重要的市场因素，没有补贴就不可能有市场。因为在没有补贴的情况下，保险公司必定亏损，所以必须放弃拓展这个市场，没有这个市场也一样发展。从农民一方来说，在没有政府补贴、农民手头并不宽裕的情况下，农民购买选择顺序大概会是这样：农业保险排在第四位、第五位，甚至排不上位。他们也不是一定需要这个市场，对多数农民来说，几千年种庄稼、养畜禽不就是靠天吃饭嘛。这是我们多次调查得到的结论。

　　2.是农业保险价格的组成部分。

　　通过上述讨论我们知道，无论财政是只补贴保险费，还是既补贴保险费、又补贴保险公司管理费和再保险保费，这种补贴都只能是保险价格的组成部分。

　　补贴保险费实际上是承担了部分应当由消费者承担的均衡保险费（或者不含利润的纯保险费）。补贴管理费是为了降低经营管理费用或交易成本，或者是为了不致因费用太高而导致保险经营亏损。补贴再保险费同样是因为再保险的价格相对较高，而再保险费就是原保险费的一部分，补贴再保险费实际上也是保费补贴的一部分。那么，无论从哪个角度来看，财政补贴都是保险价格的组成部分。

　　因此，财政补贴无论以保费补贴形式、保险公司管理费补贴形式还是再保险费补贴形式，都是属于投保农户的资金。所以，有的国家将这三种补贴形式的补贴资金合二为一，都作为保险费的一部分补贴给投保农户。

　　3.是国家宏观战略的组成部分。

　　对于政府来说，财政补贴不是目的，而通过财政补贴，调动农户参加农业保险的积极性，促使农户用现代风险管理方法管理农业，充分保障国家粮食安全才是目的。

　　国家粮食安全是国家宏观战略的基础之一，但就农户来讲，有足够的理由和动机听天由命和靠天吃饭，即使是贫困地区的农户，如果仅仅解决农户自己的粮食自给也没有多大问题。在富裕的东部地区，有太多赚钱途径的农户，很多已经将种田看成是一种负担，甚至可以将承包的田地以极低的租金出租给来自贫困地区的农民耕种。在我们调查时，有的农民说得很到位：“田都不愿意种，还买什么农业保险”。农户可以选择自给性生产，也可选择打工赚钱买粮食。

　　但是，国内市场需要粮食和农产品，13亿人口都要吃饭。而国际农产品市场的供给有限，而且粮食贸易常常成为国际间的政治砝码，这迫使我国政府立足国内解决基本的农产品供给。解决粮食和食物安全，提高农业生产率，需要有多种举措，例如增加科技投入、给农户种粮补贴、农机补贴等，而通过政府补贴建立和发展我国的农业保险制度，帮助农户积极进行防灾防损，并在遭灾受损时及时予以补偿，使农业再生产不至于因为灾害而中断或者在缩小的规模上进行，这样农业保险制度就为农业生产编织了一张安全保障网。政府绝对需要这张在很多国家被证明有效的安全网。

　　4.是反哺农业的一个重要途径和手段。

　　经济学家们早就论证了，我国已经到了工业反哺农业、城市反哺农村的历史阶段。反哺农业和农村的途径很多，建立农业保险保障和农村社会保障制度，承担部分成本无疑是这个反哺的途径之一。

　　总之，公共财政补贴的农业保险费是农业保险市场不可缺少的要素，从宏观上说，是政府维持国家稳定与和谐发展的重要政策工具，如同公共财政支付的种粮直接补贴一样，是农户的实际收入。从保险合同角度来说，他是投保农户所付农业保险费的一部分。

　　对公共财政补贴的多种误读

　　通过实地调研考察，笔者发现，农业保险的财政补贴常被误读，具体来看，可总结为四大类：一种是认为便宜了保险公司；第二，国外先进市场的做法可供参考，政府补贴未必要“层层有份”；第三，政府财政补贴有其因地制宜的一面，但却绝不能是随“心情”而变的；第四，补贴多少要通盘考虑，注重提高农民的风险和保险意识。

　　农业保险的财政补贴常常被误读，这种误读使农业保险在有些人眼里产生扭曲。

　　误读之一：补贴保费是让保险公司捡了“便宜”。

　　在我国各地，农业保险的财政补贴在实践操作上一般都是在承保并发生理赔后，由相关财政部门按照当地补贴比例的规定，根据各家保险公司承保量，直接划到保险公司账上，尽管一般划拨的比较晚（通常是年末和次年），使保险公司账务上出现不小的“应收账款”，而且因此备受保险监管部门批评。

　　但在有的人看来，保险公司是捡了“便宜”，收到这笔补贴就像是“无功受禄”。特别是当年保险赔付率不高的时候，就更觉得是给保险公发了个“大红包”。有一家外国公司虽然也经营农业保险，当地政府无论如何不肯给这家公司所做的业务补贴，尽管这家公司在无政府补贴条件下经营农业保险持续亏损。当地政府总认为，给中资公司发这个“红包”也就罢了，怎能给外国公司“输送利益”呢？对于应该收缴的保费补贴，保险公司自己似乎也觉得是受到政府“恩惠”，需要感恩戴德。这就既理解错了，也把问题搞混乱了。

　　更有趣的是，这笔补贴虽然是农民应交保费的一部分，可农民一般是并不了解政府给自家投保的农业保险项目补贴了多少保险费，甚至有不少人还不知道有补贴保费这回事。但国外对此补贴就处理得很妥当。记得在加拿大调查时，农民拿出的保单上有醒目的黑体字，内容大意是：本保险单由政府替你缴纳了多少比例的保险费。他（她）从政府那里得到多少补贴明明白白，这是他应缴保费的一部分。当然，这里只是解决投保农户明白政府给他提供了补贴。

　　误读之二：政府补贴，各级财政“层层有份”。

　　财政补贴到底应当由谁出，出多少，如何保证及时和足额到位？虽然《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》作出了规定，但对地方财政的补贴缺乏约束。根据上述两个管理办法，省和自治区的农业保险计划列入中央财政补贴名单的，对中央和省级财政补贴比例有明确规定，省以下的市县补贴都是由省（市、自治区）自己确定。事实上，无论是接受中央财政补贴的省份还是没有接受中央财政补贴的省份，基本上形成了中央、省、地（市）、县三级或四级补贴制度，而且实行“补贴联动，即下一级财政补贴到位，上一级财政才拨付规定份额的补贴规定，这样规定的初衷是为了调动地方财政的积极性，尽可能多地为农业保险的发展筹资。

　　据我们调查，大部分地、县要负担15%-20%的保险费补贴，这对那些财政资源丰富的地方没有什么问题，但对那些缺乏财力的地（市）、县来说，保险覆盖面越大，本级财政的保费补贴负担越沉重，以至于不愿意扩大农业保险的试验。有的地方还会找出很多理由拖欠或者克扣保险费补贴，这实际上对农业保险的持续和健康发展并不利。

　　2010年，全国农业保险出现停滞的迹象，在一定程度上与这种不适当的“补贴层层有份”的规定有关，考虑到举办农业保险的规模和本地财政补贴的正相关关系，省、地（市）、县各级政府（特别是县一级政府）都会考虑要不要继续扩大承保规模，特别是那些财政拮据的地方更是如此。

　　据笔者了解，国外的农业保险补贴层级虽然不一样，像美国和日本，只有中央出钱补贴农业保险，美国的州、县，日本的府、道、县都不出钱。加拿大的农业保险是各省独立举办，他们都是由中央和省两级财政进行补贴，还没有听说超过两级补贴的国家。当然，各国国情不同、财政体制也不同，他们的做法也只能供我们参考。

　　误读之三：财政补贴是可以随意伸缩的“弹簧”。

　　农业保险费补贴各省、直辖市、自治区的政策不大一样，中央给不同省份承担补贴比例有点差别：种植业的补贴，低的补贴35%，高的补贴40%，省一级财政配套补贴保费的25%。能繁母猪保险中央财政补贴50%保险费；奶牛保险中央财政补贴30%保险费。

　　中央财政要求省以下财政也提供一定补贴，不过对省以下的各级财政没有规定具体补贴比例。各级财政补贴比例的科学性与合理性虽然尚待深入研究，但是单就本地的补贴规定执行来说，在有的地方却变数很多，有一定随意性。如同“弹簧”或者“橡皮筋”，可长可短。是长是短全看主管部门的“心情”。“心情”好了，虽然拖欠一阵还可以如数拨付；“心情”不好，保险公司就难以拿到应得补贴的数额，这让保险公司的经理们头疼不已，更有甚者，腐败就可能产生。在有的人看来，保费补贴是我财政的钱，多给了你，我手里就不宽裕，反正你是“白拿”， 给多给少只能我说了算。保险公司有点像在威严公婆面前的小媳妇。

　　保险费不能足额收缴，特别是财政补贴资金不能按时和如数拨付，影响的不仅是保险公司的正常经营与核算，更重要的是，影响保险公司的偿付能力，长此以往，必然影响保险公司经营农业保险的可持续性。

　　误读之四：财政补贴越多越好。

　　政府补贴“层层有份”与有些地方政府对补贴政策含义的延伸也有关，补贴农业保险既然是强农、惠农政策，又被列入本地的“民生工程”，那就多多益善。有的地方财政补贴比例高达保险费的90%，甚至在少数地方，乡、镇和村一级考虑到一家一户宣传农业保险、收取为数不多的保险费太麻烦，干脆替农户缴纳应该由农户该缴的那10%-20%的保费。这虽然省了事，也充分反映了基层政府贯彻中央强农惠农政策的积极性、主动性。

　　但投保农户不出保险费甚至不知道自己是被保险人，不一定是好事。在这种情况下，可能还会给灾损发生后的理赔埋下隐患，实践中出现的某些道德风险就与此有关，在这种情况下，被保险农户的利益有可能得不到真正保障。

　　据我们了解，国外对农业保险的财政补贴也就是30%到60%，据世界银行在65个国家的调查，保险费补贴平均是44%，加上管理费补贴和再保险补贴，平均是68%（《政府支持的农业保险——对发展中国家的挑战和选择》，2008年）。相比之下，中国对农业保险的补贴是最高的。这些发达或欠发达国家之所以都要求农民承担一定比例的保险费，并不完全是因为政府的财力所限，关键是要培养农民的风险和保险意识，同时也充分考虑和研究评估了财政补贴资金的效率和效果。

　　还有一些误读，例如，认为如果财政给予农业保险保费补贴之外其他形式的补贴，就是骑“多头马”等等，这里不一一讨论了。

　　加强研究是医治误读的良方

　　对新生事物的认识有个过程，农业保险及其保费补贴也不例外。笔者认为，要真正消除对保费财政补贴的误读，加强研究是要务之一。在研究的过程中，要放宽视野，找寻规律，同时，鉴于当前深入研究囿于有限数据的情况，建言各地注重积累经验数据，以利科学决策。

　　对农业保险财政补贴的多种误读，其实也很正常。

　　农业保险本身在我国农业经济制度中就是新事物，政府明文给予农业保险财政补贴仅仅只有4年时间，我们无论从理论上还是从实践上，对农业保险及财政补贴农业保险的认识还很肤浅，迄今为止，也还没有哪怕是“条例”这样低层次规范农业保险制度的游戏规则。各省、直辖市、自治区各自制定了农业保险计划，其规范和完善程度存在很大差异，已有的关于财政补贴的规定对很多问题并没有说清楚或者没有涉及，大家只好按照自己的存量知识来解读农业保险的公共财政补贴也就不足为奇了。因此，我们需要：

　　1.正确理解农业保险财政补贴的实质和目标，便于消除误读。

　　如前所述，我们需要进一步研究和阐释农业保险为什么需要政府提供财政补贴？财政补贴的实质是什么？它要达到和能达到什么目标？如何配置这种公共财政资源才是合理的、科学的和有效的？这些问题弄清楚了，才能有恰当的制度安排准则和操作规范，也才便于消除误读。

　　2.加强对农业保险规律性的认识有助于全面解读。

　　人们将财政补贴看作是“红包”或者“利益输送”，在很大程度上是不大了解农业保险的经营规律，也不了解其定价机制。从世界上政策性农业保险（或政府支持的农业保险）产生62年的历史来看，即使利用迄今最科学的费率厘定方法精算的价格，经营农业保险的公司（无论政府经营的公司还是私人保险公司）也没有“长胜将军”。

　　美国政府经营的农业保险，其精算技术可以称得上一流，但在其62年的历史中，有几十年的亏损记录，因此多次受到国会的质疑，以致因此遭到国会否决而一度停办。

　　笔者曾在加拿大专门研究过他们由政府经营的、算是很成功的农业保险计划，其举办农业保险最早的省份是曼尼托巴（Manitoba）,从1959年到1985年，27年来，该省的经营都略有结余，积累了一定的准备金，但1986和1988两年的大旱灾，用光了积累的准备金不说，还背负了巨额债务，此后多年才偿清。与该省相邻的萨斯喀彻温省（Saskatchewan）因同样年份的灾害所举的债务，偿还了近20年。

　　我们的有关部门往往对每年农业保险经营的赔付率和结余极其关注，这本无厚非，但是见到没有赔出90%、100%，就觉得保险公司占了“便宜”，至少显现出对农业保险规律认识上的局限。

　　当然，在目前定价方法不够科学、定价机制不完善、定价权不完全受政府监控的条件下，人们可以质疑价格的科学和合理性，但解决问题最根本的办法是改革农业保险的定价机制，政府亲自或委托第三方专业机构进行风险研究和费率厘定，再结合保险公司的经验，就会有公道和放心的费率体系产生。有了放心的价格，就不需要再去关注保险公司的盈和亏。当然，也还有必要在赔付率连续较低或较高的情况下，要求或建议调整费率。这实际上也是其他农业保险成功国家的惯常做法。

　　3.积累和提供充分的实践信息，才能深入解读。

　　补贴多少适当？是不是补贴越多越好？是不是需要“层层补贴”？各级财政有多大补贴能力？这些问题因国情而异，需要做进一步的实证分析。

　　就补贴的适度性而言，各个国家都在自己实践数据的基础上做了很多研究，墨西哥的学者们曾经通过实证研究，认为75%的财政补贴对该国农户参保才有足够的吸引力。加拿大农业保险保费的财政补贴比例比较高，有50%-60%，但近年来实证分析表明，农民投保积极性持续高涨，现在，他们调整了政策，将政府保费补贴降低了一半以上。我国的农业保险费补贴率多少适度，已经有不少学者在研究，就笔者所见，西南财经大学教授孙蓉、湖南商学院副教授王韧都带领她们的学生，通过问卷调查对财政补贴适度性做了一些实证分析，得出一些有意义的结论。

　　但是，由于我国农业保险积累的数据资料有限，特别是很少披露这有限的数据，给研究和分析带来困难。研究者们希望各地注重积累农业保险的信息资料，公共部门和保险企业能更多地提供农业保险的经验数据，以便做出更有价值的研究成果，为政府补贴的决策者提供科学的依据。

　　编者按：

　　2007年以来，我国农业保险迅猛发展，其中财政补贴起到极其重要的作用。但是，对于财政补贴的实质、意义及其规范缺乏研究，因此被多方误读，在实践中衍生出不少问题，对农业保险的健康发展带来不利影响。为此，笔者经过调研，在理论联系实际的基础上，对财政补贴的原因及实质、误读产生的副作用进行评析，并提出消除“误读”的正确途径，以期能够引起重视并正确认识和对待，最终促进农业保险的持续健康发展。