洪水风险分级工作正加紧进行

　　6月份以来，我国江西等南部地区遭受了历史同期最强持续的暴雨袭击，粤东部分地区从6月25日起甚至出现了超500年一遇特大暴雨，大有赶超1998年洪水的迹象。

　　据国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，截至6月26日，受灾人数累计已达6870万人、失踪人数为141人，直接经济损失达824亿元。

　　和98年洪灾相比，今年南方洪水处在什么样的水平？洪灾严重背后的原因是什么？国家和地方在防洪工作中应该扮演怎样的角色？为此，本报记者28日专访了中国水科院减灾所副所长向立云。

　　向立云长期从事洪水减灾问题的研究。他说，1998年洪水之后,水利部和国家防办用了5年的时间反思和总结以往治水方略和实践的得失，最后在2003年提出了“由控制洪水向洪水综合管理转变”的防洪方略。

　　时过境迁，中国洪水在区域仍存在，如近期江西和云南地区出现洪水决堤或水漫县城的情况。向认为，中国的洪水风险分级工作正加紧进行，这项工作完成后，国家防洪和减灾能力将大大提升。

　　属于区域性、局部性洪水

　　《21世纪》：如何定性这次洪水，与1998年比较起来，还是区域性的吗？

　　向立云：这次的洪水是区域性、局部性的洪水，不像98年是连续不断的降雨，影响巨大。中国的区域很大，总会有地方降雨出现异常，比平常年份多的情况，洪水一旦汇集，超过防洪的标准，自然要发生灾害，也可能是有的地方的防洪排涝设施缺乏维护，存在隐患，而在洪水未超过防洪标准时，发生灾害。

　　地方有说法是这次洪水与直流河堤为土质（我不清楚这种说法出自何处，如果确有此说，以下论述是可用的），导致洪水，这个说法不一定对，因为全国的堤防基本都是土质的，只是个别城市建有混凝土防洪墙。任何人工建筑物，只要天然的外力超过抵御的能力，就被破坏，是不可避免的。大范围建设混凝土堤防，对于全国来说是不现实的，国内外都是一样。

　　《21世纪》：对于本次洪水的原因，到底是什么造成的，有人说是地方财力不够，导致水利投资不够？

　　向立云：这种情况是有可能的。有些地方本身确实是财力不足，发展经济都需要公共补助，靠国家财政，地方就会权衡，把有限的资金用得合理，对于比较贫困的地方，防洪的投入相对来说确实是比较低，像珠三角地区、苏浙地区财力比较雄厚，它对防洪的投入就比较多。

　　贫困地区确实会有欠账，同时，随着经济发展，防洪的标准相应提高，但是没有资金，水利的维修后续投入没有跟上，没有发大水的时候放松警惕，发大水了又开始重视起来了，才发现防洪工程标准不够，质量不高，这种现象在欠发达地区还是比较普遍的。

　　比较合适的做法是对洪水进行风险分析之后，持之以恒地建设和维护，保证已经修好的工程没有隐患。再根据经济的发展提高相应的标准，同时其它的许多措施也要跟上，预警和人口转移、土地合理利用、人口不要聚居在洪水高风险区等。

　　不能只说工程不足，很多地方的不合理发展，对土地的不合理利用也加剧了洪水灾害的发生，和安全的隐患。应该以流域为单元来考虑防洪体系的布局，需要各种各样措施综合利用，包括工程措施、应急管理、土地管理等，这样才能使防洪投入的效益最大化。

　　《21世纪》：近期江西抚河决堤，有观点说现在大江大河堤防标准比较高，但是支流标准不够，所以国家应该开始转向提高地方的防洪标准，你怎么看？

　　向立云：要看具体情况，大江大河保护面积大，人口多，资产密集，标准应该高一些，山区和丘陵地区的河流，洪水涨落幅度大，一方面，要达到平原地区的防洪标准，地方建设投入会更多，另一方面保护的资产和人口相对较少，所以小河流的保护要对成本效益进行比较分析，不能一味地要求提高标准。

　　河流、水系和流域的上下游、左右岸和干支流是相互关联的，上游的水要流到下游，如果说上游都保护起来，不蓄水了，全都汇到下游，就会增加重点保护地区或是发达地区的防洪压力，所以要综合权衡比较洪水转移到下游的风险，和保护上游所产生的效益。

　　流域的洪水管理，要以流域为单元，孤立地说某个区域的河道的标准高低是不合适的。来通盘考虑上下游、左右岸、干支流的关系。

　　现在有人提出说大江大河的治理已经达到标准，要开始治理支流及小河道了，这个观点要特别警惕，孤立的对众多上游中小河流治理，只顾局部的标准提高，洪水一旦汇集向下游，可能会使重要保护地区的防洪标准相应降低，会使干流在同样的降雨条件下出现更大的流量，更高的水位，有时候是不合理的。不管是否要提高标准， 都要从全局充分论证看是否合适。 洪水风险分级工作

　　正在加紧进行

　　《21世纪》：一些地方不适合人类居住，国家也在进行主体功能区的规划，防范地质灾害，可以减少了洪水发生和灾害？

　　向立云：这要具体问题具体分析，合理的发展是最主要的。除了地质灾害， 生态保护方面也在做功能区划分，开展洪水风险区划同样也是十分必要的。根据洪水的风险情况对土地进行分区，这是一种比较好的措施。洪水风险区划通常将洪水风险区划分为禁止开发区、限制开发区和一般开发区，以此引导洪水风险区土地的合理利用，减轻或避免不必要的损失，这是非常重要的防洪的非工程措施。欧美很多国家都做了洪水风险区划的工作，我国目前在呼吁，现在水利部在做洪水风险图，做出来之后，就可以以此为依据划分各地的风险等级，通过风险区划来管理人的开发行为。这项工作完成后，国家防洪和减灾的能力将大大提升。

　　也要注意的是，目前地方很多农村的水利投入在减少，水利工程的维护减少，导致灾害增加。比如过去冬天农闲的时候，农村组织自己的劳动力进行水利工程的维护，多数是义务的，这种投入并不比国家投入的少。现在这种活动取消了，加上大量农民工进城，留在农村的劳力少了，就没人来管这些水利设施了，风吹雨蚀、獾掏蚁侵，如果缺乏管理维护，水利工程的质量自然下降。现在，农村的水利工程，包括防洪工程的维护要作为一种有偿的活动，交给相对固定的专业的队伍来做。

　　《21世纪》：这次洪水后，国家是否需要加大对地方小水库和水利建设的投入，4万亿很不够？

　　向立云：有这种需要。即使是4万亿，投在水利上的也不多，而且这些钱主要还是用于大型和中型水库、重要地区的水利工程，包括防洪工程的建设和除险加固，地方的小型水库和防洪工程很难通过中央的投资来解决。随着财力的增强，中央可能会给地方一些配套的支持，但是不管哪个国家，最后还是要落实到分级管理，谁建设谁维护，或者国家建设，地方维护。

　　以后可能会随着国家财力增长加大（对小水库的）支持。

　　洪水可以资源化

　　《21世纪》：近年来气候变化异常，怎么来协调洪水与干旱的管理，来恰当地利用洪水？

　　向立云：现在国家已经开始研究“洪水资源化”，现在国内很多地方在进行相关方面的研究和试点。目前，全国有许多水库正进行汛限水位动态控制试点，利用洪水资源，效果很好。但前提是要做好洪水预报和工程调度，并且在洪水来临时保证工程的安全。像北方地区可以在汛期有意识地利用田间、蓄滞洪区、湿地和河道滞蓄洪水把洪水转化为地下水。但是由于土地承包到个人，蓄滞洪区的土地也分到了每家每户，这种方式有局限性。目前只有湿地、公地可以做。当然，在蓄滞洪区已经启用的情况下，可以让洪水多蓄一段时间，将更多的洪水渗入地下。

　　经济的发展和以前的欠账，都要求加大防洪投入。国家水利部2003年开始提出控制洪水，想方设法根治洪水难题。现在意识到洪水是不能完全控制的，已经转向“管理洪水”。以投入效益最大化、全社会福利最大化为原则来采取措施综合治理洪水。