来源：第一财经日报
浦东开发开放已经20周年，浦东综合配套改革试点也已经5周年，国务院批准上海国际金融中心2020年建成目标则正好1周年。
在这个继往开来的时点上，我们应该思考，有什么突破口可以继续将浦东开发开放引向纵深。开放是为了搞活，搞活什么，是搞活市场，市场要靠创新
笔者以为，上海应充分利用浦东新区“先行先试”之利，在金融改革、金融创新上找到突破口，发挥浦东作为改革开放试验特区的引领作用。上海可以浦东新区的财政信用为基础，以浦东综合配套改革试点为依据，率先试点发行我国首个市政债券，以促进债券市场的发展，推进上海国际金融中心建设。
我国最近出台的一些金融创新措施，像融资融券和股指期货，还有正在积极推动中的国际板、QFLP（私募股权、风险投资基金）等，稍加注意就可发现，这些产品全都是为股权融资锦上添花的。而我国债券市场的发展滞后则是不争的事实。试想一下，2020年上海国际金融中心目标的实现，如果没有较发达的、按国际通行惯例发展的债券市场，国际金融中心是难以得到公认的。
应该说，今后10年是关键，浦东综合配套改革试点的政策机遇，要为上海国际金融中心的建设提供现实的突破口。早在10年前，新加坡政府投资公司(GIS)就曾派专人到浦东新区考察，了解上海是否发行了市政债券，期望能够投资。可以预期，上海发行市政债券将具有极高的市场信用。而且，上海率先发行市政债券，将为国内市政债券提供一个市场收益率基准，具有重要意义。
更为重要的是，如果上海能够率先试点发行市政债券，甚至如果能够推出债市“国际板”，即允许外资企业或国际机构在上海发行境内人民币债券的话，由此上海必将形成中国的债券中心，乃至发展成为亚洲人民币债券市场。这样上海国际金融中心的国际化水准的意义就逐渐凸显出来了，并必将加快推进人民币国际化的进程。
这个债券市场形成后，将带动一系列的中介体系组织的发展，投行承销商、评级机构、会计师、律师行、资产评估、调查公司、秘书公司、合规公司等中介服务行业就会应运而生、蓬勃发展，投资工具也将日益丰富。
可行性
市政债券是国外成熟的资本市场融资产品，技术上没有问题，完全可借鉴国际经验。以浦东新区目前的财政实力，发行一定规模的市政债券，完全在其税收信用能力范围内。至于具体发行方法和方案设计，可以通过咨询相关专家论证，形成基本策略框架，然后通过招标聘请投行担任发行承销商，由投行提供专业化发行承销服务，进行专业化操作。
市政债券是国际通行的债券品种，是地方政府筹集公共建设资金的重要工具，但在我国，由于1995年颁布的《预算法》第28条明令禁止地方政府发行债券，使得市政债券在我国迄今还没诞生。当时国家是基于以下考虑：第一，在经济“转轨”的过渡阶段，我国地方政府的自我约束力不强，中央如果不有效约束地方政府的财政权，将可能出现地方政府过度举债的局面。一旦地方政府无法偿债，只能把问题上交给中央政府，最终影响政府的形象和社会的稳定。第二，当时的资本市场处于起步阶段，优先发展的重点是企业债券，如果过早开放地方债券市场，中央政府将很难协调国债、企业债、金融债和地方债之间的比例关系，导致债券市场秩序的混乱。
但十几年来特别是进入21世纪以来，情况已经发生了很大改变：
第一，随着我国国民经济的高速发展，部分经济发达省市已经初步具备了发行市政债券的财政实力和有效的保障制度；而随着我国资本市场的不断发展和完善，广大居民的投资意识和风险意识不断增强，这都为地方政府发行市政债券创造了有利的条件。如能按照经济规律的客观要求“与时俱进”，适时推出地方公债制度，是解决地方政府有效筹集城市建设资金、推进城市化、发展地方经济的根本途径。对于部分经济发达地区尤其是国内经济金融改革特别区域而言，推出市政债的时机已经成熟。
第二，随着我国建立划分事权、财权的分税财政体制，允许地方政府拥有相应的举债权也必然提上议事日程。市政债券两大种类，其中一类就是以征税权担保的。适时推出试点，符合促进地方财政职能的转变和促进投融资体制改革的大方向。
第三，从银行方面看，中国银行(601988,股吧)业2009年新增贷款翻倍，达到9.6万亿元人民币。中央政府已设定2010年新增贷款的目标为7.5万亿元人民币，比去年显著减少，但仍远高于2008年大约4万亿元人民币的新增贷款。银行贷款中的相当部分，流入了中国各地地方政府的所谓“特别目的工具”（地方融资平台公司）。地方政府向银行大举借款，投入地方的重点投资项目，往往用空置的土地作为抵押物。据估计，银行系统对各地方政府的敞口总计高达11.4万亿元人民币。地方政府债务的确切规模和信贷抵押质量以及地方政府的借款是否有相当部分流入房地产开发，已成为银监会的严密关注焦点。近年来，银监会已多次对地方融资平台的信用进行风险警示。最近，银监会正在对全国银行系统（尤其是各地城商行）发出要求，要其对地方贷款进行清查和评估，增加对地方贷款要求的抵押物比例，甚至不允许以空置土地抵押，以避免系统性风险，今年6月要完成对144家城商行的清查。而对地方财政而言，银行对地方贷款抵押品的进一步收紧，将大大降低财政资源的利用效率。
在这样的大背景、大形势下，市政债券的推出，拓展地方直接融资渠道，符合国家各方的需要和利益。但是，由于法律法规的修改需要时间，要等待国家修改法规或出台新法规有待时日。因此笔者以为，浦东综合配套改革试点完全可以充分利用“先行先试”的便利，率先试点推出市政债券，为下一步有序发展市政债券进行探索和铺垫，也为法规的完善提供经验。
总之，从客观条件而言，时机已经成熟。
重要意义
迄今，我国债券市场仍以国债为主，央行票据和金融债为辅，至于公司债或企业债只能算是点缀。其中，真正意义上的公司债稀少的主因是：一是“多头”监管的牵制，使债券市场的统一监管法规难以出台，制约了公司债的规模化发行；二是国有企业与国有银行信贷的相互依赖，造成我国银行间接融资成为主要融资方式的惯性运转。因此，公司债现阶段尚难以获得突破性发展。
至于市政债在我国尚无先例，《预算法》禁止地方政府发行债券是最主要的原因。
我国债券市场的发展之缓慢和滞后，使国内资本市场的发展完全是跛足而行。如果浦东新区能够率先试点发行市政债券，可以为我国资本市场创造新型债券品种，创造新的投融资产品和市场标准，有力地推进债券市场的活跃发展，完善资本市场功能。
另一方面，由于《预算法》的限制，历来地方政府举债都是通过政府直属国企向银行借贷，而国有或国有控股银行因企业属性上的“血缘关系”，也以地方国企的信贷为优质资产，即使有问题也可通过“借新还旧”来循环掩盖，造成大量信贷资源集中于地方国企，使银行没有动力去研究、开发和实施对中小和民营企业的信贷政策和融资产品。
那么，如果地方政府能够直接通过资本市场解决一部分融资需求，逐步推进“脱媒”（即摆脱单纯通过银行间接融资的方式），则将倒逼银行真正致力于发展对中小企业和民企的信贷产品和相应的风控技术，并致力于发展中间业务，增加银行服务客户能力和市场竞争能力，扩大银行低风险收入来源，减少对存贷差的依赖，促使银行进一步向现代化经营模式改革迈进。
此外，市政债券对于城市发展融资的益处、对于投资者的投资工具多元化，都具有重要的作用。
（作者系上海市政协委员，上海国际集团发展研究总部原总经理、太平洋(601099,股吧)资产管理资深顾问）
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