尽快建立适合我国国情的存款保险制度

　　温家宝总理在今年的《政府工作报告》中提出“健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措”，要“推进存款保险制度建设”。毋庸质疑，在经济全球化迅速发展、我国金融市场不断开放的背景下，长期实行的隐性存款保险制度越来越显示出其局限性。如何保护存款人利益，维护金融秩序的稳定，尽快建立符合市场化改革要求的存款保险制度，已是我国金融业亟待解决的问题。今天，天津财经大学金融学院院长王爱俭教授做客《理论前沿》，阐述了她对“推进存款保险制度建设”的观点，并提出了自己的建议。

　　存款保险制度的建立是完善金融体系的基础

　　记者：作为十一届全国人大代表，在今年全国“两会”期间，您向全国人大提交了《关于尽快建立适合我国国情的存款保险制度的建议》，请您谈谈提交这份建议的想法。

　　王爱俭：我国长期以来一直实行的是隐性担保制度，在当今的经济形势下，这种制度隐含着极大的风险，不利于商业银行的健康成长和发展，对金融体系的良性运转构成威胁，所以，当前我国应该借鉴其他国家的成功经验，逐步建立显性存款保险制度。

　　存款保险制度的建立，旨在通过存款保险的形式，应对银行机构的危机，保护投资人、存款人和投保银行的利益，保障金融系统的稳健，是促进金融体系完善的基础，主要表现在以下三个方面：

　　一是存款保险制度是金融稳定和社会稳定的保障。金融是经济的核心，金融体系的安全、稳健、高效是经济进步的基础和保障。2008年的全球金融危机中西方国家的实践，充分说明存款保险制度在应对银行危机方面的积极作用。全球金融危机后，美国先后有84家银行破产，其健全的存款保险机制缓解了风险的震荡，避免了挤兑等金融恐慌；而由于没有证券、保险的保障机制，雷曼的破产以及AIG的被监管，引发了极大的社会动荡，直接诱发了金融危机的升级。就当前我国银行业的经营现状，仍旧存在期限结构错配、利润来源单一、对房地产行业放贷过度的情况，这些状况都意味着银行不仅要面对自身的各种风险，还要应对贷款企业的经营风险，如果银行出现经营不善的情况，将直接威胁到存款人的利益，甚至还可能产生严重传染性危机，威胁其他机构和行业的经营。而我国的现实情况是居民倾向于储蓄，将其视为家庭的重要保障，因而尽快建立存款保险制度，不仅能够维护金融稳定，更有利于维护存款者的信心，保障社会的稳定和谐。

　　二是存款保险制度有利于加强政府的宏观调控效力。由于之前我国银行业的退出机制不健全，曾经有个别金融机构的经营失败，不仅影响公众对金融系统的信心，而且有关部门在处理时也是相当棘手，不能及时控制不良影响的传染。反观美国的存款保障机制的运行，除了发挥保障功能之外，其作用还在不断扩大，因其缓解风险的渠道和手段不断完善，逐渐成为辅助监管单位处置问题银行的应急平台。随着我国的金融改革逐步推进，金融机构之间、实体经济与虚拟经济之间的联系越发紧密，个别银行的波动很可能会演化为更大范围的金融动荡，威胁金融体系的稳健和健康。存款保险制度的建立，将金融损失分散，缓解震荡，起到“稳压器”的作用，有助于政府的宏观调控力度，使金融体系实施市场化运作，优胜劣汰，减少银行退出对金融、经济的不良影响。

　　三是存款保险制度促进银行间的公平竞争。在我国现行的金融体制下，国有大型金融机构由中央政府实施保障；地方性金融机构主要由地方政府实施保障。显然，在提供存款保险资金方面，中央政府可以动用的资源要比地方政府多，因而国有大型金融机构在经营信用方面拥有更多的优势，中小金融机构难以与之公平竞争客户资源。另一方面，中小企业融资、服务农村金融、激活民间财富的重任，更多的需要中小金融机构、地方金融机构的支持和带动，倘若没有相应的后备措施，这些金融机构的抗风险能力很难得到保障。存款保险制度的推行，在一定程度上使各类金融机构站在相同的平台上，使它们能够更好发挥自身的作用。

　　建立存款保险制度的内外部条件已经基本成熟

　　记者：从已经建立存款保险制度国家的发展历史和现状来看，存款保险制度确实在化解金融危机、维护金融稳定方面发挥了重要作用。您认为目前我国建立存款保险制度的时机是否成熟？

　　王爱俭：我国宏观经济保持快速健康发展，金融体系运行平稳，为存款保险制度的建立提供了有利的宏观经济环境。

　　内部条件———金融业发展状态良好。从内部条件看，存款保险制度对金融系统、银行本身都有很高的要求，金融业必须稳健运行、安全完善，银行能自主经营、自负盈亏。具体而言，体现在两个方面：第一，银行运行质量有了明显改善。一是资产规模迅速扩大，截至2009年12月，我国银行业资产总量达78.8万亿元。二是资产质量明显提高，截至2009年末，中国商业银行不良贷款率为1.58%，比年初下降0.84个百分点。三是资本实力和充足水平显著提高、盈利能力明显增强。第二，银行的内部治理改革成效显著。经过多年的改革，商业银行建立了科学的公司治理框架，财务状况明显改善。当前我国金融机构清偿性风险已大大降低，以资本充足率管理为核心的风险防范体系正逐渐完善，风险管理和内控水平正在加强，为建立符合我国国情的存款保险制度创造了条件。

　　外部条件———宏观经济制度的完善。从外部条件看，我国建立存款保险制度的外部环境也已经具备，主要体现在：第一，中央银行的宏观调控手段已逐步健全。近年来，中国人民银行已经实行了存款准备金和超额准备金制度，并积极推广实行了资产负债比例管理，同时为加快金融改革步伐，中央银行还在不断健全和完善其宏观调控体系，在使政府部门及金融机构的政策行为同中央银行货币政策协调一致，规范基层银行和其他金融机构的经营行为，促进金融调控的贯彻实施等方面的调控手段不断得到加强，为存款保险制度的建立创造了有利的外部条件。第二，公众的金融风险意识在不断加强。伴随着中国金融业的全面开放，金融风险不断累积，公众对金融的认识较之以前更为深刻，其规避风险的意识也在逐渐加强，这就表明投资者、存款人在关注自身收益的同时，也会关注银行运行的稳健性和资金往来的安全性，特别是金融机构经营不善时候的保障机制，这就为我国建立存款保险制度形成了一个外部推动力。

　　强化风险意识推动存款保险制度的建立

　　记者：今年的《政府工作报告》明确提出要“推进存款保险制度建设”。在推进过程中，我们应注意哪些问题？

　　王爱俭：当前正是推行存款保险制度的最佳时机，虽然这是大势所趋，但是要建立完善的存款保险制度，还有许多准备工作需要完成。

　　第一，不断完善金融法规体系建设。法律是制度的保障，随着存款保险制度的推进，需要加大对相关的法律法规的宣传力度，提高公众对其的认知。建议尽快修订并推出《存款保险条例》，明确规定存款保险制度的定位和运行准则，主要包括两大方面的内容：一是存款保险基金的筹集和运作，即存款保险基金的筹资渠道、资金来源、运作流程、规模要求、管理方式、监管实施，相关人员的任职资格，等等。二是存款保险基金的职责和管理，首先要强制所有吸收存款的金融机构都需要加入其中，最大程度覆盖储蓄用户；同时还要对基金的职能、权利、存款保险的额度、存款保险费率、投保金融机构的类型等等进行规范；另外还要对出现问题银行的处理方案、赔付比例等问题作出具体明确的规定，使存款保险制度有法可依，依靠国家强制力保障其运行。同时，随着存款保险制度的不断推进，要针对运行过程中不断出现的新情况，出台进一步的完善条例；而且与存款保险制度相关的信息披露制度、征信制度等制度，也会以法律的形式加以确立。

　　第二，循序渐进推行存款保险制度的建立。存款保险制度的建立要遵循“先法规、后筹资、再构建”的顺序，最终建设一只管理存款保险的基金，借以为金融机构的存款提供保障。在法律规定的基础上，首先要为基金的建立筹集资本，因所需资金之庞大，单靠国家财政，或是投保金融机构的保费支付，都是杯水车薪。由此，建议由国家财政携同各大国有商业银行共同出资筹建存款保险原始基金；而后针对不同类型的金融机构，实行“两步走”战略，首先就是将农村合作社、村镇银行、农村商业银行、城市商业银行等中小吸收存款的机构，这些机构初始资本少、业务领域狭窄、经营风险较大，客户多是弱势群体或普通大众，因而急需纳入存款保障体系；其次就是存款保险基金对中小银行的保障运行平稳之后，将国有商业银行和股份制商业银行纳入存款保险基金中。存款保险基金应该隶属于银监会，主要保障存款安全和银行的平稳运行，进而维护金融体系的稳定。随着存款保险基金的逐渐完善，存款保险基金可以针对不同的商业银行类型，在其投保的过程中，设置差别费率，即对银行的经营指标赋予不同的权重，计算出银行的经营指数，根据指数划分高中低三种水平，高指数银行可以适当降低其保费率，低指数银行适当增加其保费率，使银行的保费率与其风险相联系，从而防范道德风险，逐步形成多层次存款保障体系。

　　第三，完善金融机构的信息披露制度。巴塞尔新资本协议对商业银行的信息披露提出了具体明确的要求，银监会也颁布了《商业银行信息披露暂行办法》，但是相关的规定较为笼统，存在漏洞，建议明文规定机构必须披露的信息范围，实现对投保银行的资本现状、风险状况的充分了解，及时纠正金融机构的运行偏差，建立健全优胜劣汰机制创造条件。这其中最重要的就是所有的投保金融机构都具有信息披露的义务，因为任何金融机构的客户都是受保护的对象，特别是农村信用社；其次，金融机构进行信息披露的时候，要针对普通大众进行必要的指标解释，使大众对金融机构的运行有真正的理解；再次就是要加强对信息披露的真实性的独立审计，完善违反信息披露义务的惩罚制度，规定重大事件须及时披露的时限，通过行政责任和刑事责任的设定，对信息披露提供制度保障，进而促进存款保险制度的顺利推行。