发展农业保险需要长效机制

　　时下，春播备耕工作正在全国由南到北陆续展开。对于内蒙古巴彦淖尔市的李海旺来说，要不是保险公司的3500元理赔款，今年的春播也许就得借钱买种子和化肥了。

　　46岁的李海旺是巴彦淖尔市乌拉特中旗石哈河镇格日楚鲁村的一位普通农民，去年他家的50亩小麦因为旱灾几

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　　家住辽宁省朝阳市龙城区杠头沟村的58岁农民张国民去年种了10亩玉米，也是因为大旱颗粒无收。去年8月，他从朝阳人保财险拿到了1400元的理赔款。第一次参加政策农业保险的张国民告诉记者，当初参保的时候根本就没想过保险公司能真赔，而且还挺快。“种地种了几十年，这还是头一回。要搁在以前，遭了灾可不就得自己认了？”他说。

　　其实，去年直接受益于政策性农业保险的不止李海旺和张国民。数据显示，2009年，全国政策性农业保险实现保费收入130.33亿元，参保农户达1.3亿户次，1798万户次农民得到了86.94亿元的保险补偿。

　　从2007年开始，在中央财政农业保险保费补贴政策的引导下，政策性农业保险试点取得了良好效果。正如全国人大代表任建国所言，实践证明，农业保险在促进农业生产、保障农民生活、提升农业防灾抗灾能力以及放大惠农财政投入效应等方面发挥了积极作用。

　　但是，由于政策性农业保险在我国还处于起步、探索阶段，从总体来看，其对农业生产的保障能力仍然相对有限。比如，2009年我国农作物受灾面积达7.08亿亩，仅有1.69亿亩得到保险赔偿。

　　在今年全国两会期间，民革中央在提交的提案中就认为，目前我国政策性农业保险水平与农民抗御农业风险的需求、保障农业健康发展的要求、服务“三农”和促进城乡和谐的要求相比，还有一定的差距。政策性农业保险开展仍然面临诸多难题和挑战，包括组织机构、立法和风险分散机制等问题，还有待在实践中逐步探索和完善。

　　根据财政部2010年中央和地方预算草案报告，今年中央财政将安排103.2亿元资金，用于农作物保险、能繁母猪保险和奶牛保险等保费补贴。首都经贸大学教授庹国柱认为，从国家目前的政策支持力度来看，农业保险开办并不难，难的是如何保持生命力，实现可持续发展。只有尽快建立政策性农业保险的长效机制，才能真正实现农业保险加快发展。

　　经营模式仍需完善

　　任建国认为，目前我国政策性农业保险的基本经营模式是将业务委托给商业保险公司经办，政府给予一定的补贴。且这种模式仍处于试点阶段，发展相对比较粗放。再加上我国农村地区幅员辽阔，农业生产情况差异很大，需要多样化的政策性农业保险经营模式与之相适应。

　　他建议，应当由政府成立非营利性的政策性农业保险公司，通过政府推动、政策支持、商业化运作的经营模式, 不断提高农业保险的经营管理水平。对重点农产品进行统保，以避免逆向选择，更好地分散风险，降低参保农户负担。

　　民革中央则建议，应当成立一个独立的政策性农业保险管理机构。该机构的主要管理人员需要具有多年从事保险、农业经济管理工作的经历。通过管理机构的设立、各级机构职责的明确和各级人员的到位，逐步解决和完善农业保险推动中所存在的一些问题，推动农业保险健康发展。

　　法律保障是关键

　　任建国认为，国外的经验表明，发展农业保险需要立法先行。由于我国目前还没有专门的农业保险法规，政策性农业保险在政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等方面的制度安排不明确，缺乏长期稳定和可预期的清晰政策与路径，农业保险制度的稳定性和可持续性不强。

　　他建议，应当尽快颁布实施《政策性农业保险条例》，使政策性农业保险发展走上法制化的轨道。在条件成熟的时候，颁布《农业保险法》，以法律形式明确政策性农业保险在国家农业保护支持体系中的地位和作用，明确农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利义务关系，以及政府在开展农业保险中应承担的责任和发挥的作用，为农业保险发展提供系统稳定的制度安排。

　　全国人大代表、江苏省苏北人民医院院长王静成也建议，应当加快农业保险立法，从国家层面制定农业保险法，加强对农业的保障，减少自然灾害对农民造成的损失，实现农业风险的社会化，以保障农民利益的最大化。

　　民革中央则建议，应当尽快出台相关法规，将农业保险纳入到法制化轨道，从法律层面明确政府职能机构、保险公司、农民、农业协会、中介机构等参与主体的职责和义务，做到有法可依、有章可循，推动各地的农业保险工作从试点阶段转入到制度化推广阶段。

　　全国政协委员、辽宁省朝阳市副市长高炜也建议，应当建立和完善农业保险法律法规，明确各级政府及相关部门在农业保险中的地位和作用、税收减免政策、财政补贴方式，建立健全考核监督约束机制，依法开展农业保险，保护农民积极性，确保国家粮食安全。

　　财政补贴政策需细化

　　今年中央一号文件明确提出，要积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。

　　按照目前的政策性农业保险补贴政策，由各级财政和农户共同负担保费。但从实际情况来看，由于各地经济发展水平不一，部分基层政府财政困难，特别是一些农业大县仍然面临着提供农业保险补贴资金困难的问题，财政补贴资金往往不能及时、足额拨付到位。这不仅影响了保险公司的经营积极性，也直接影响到农业保险的覆盖程度。据了解，2009年，我国各级财政补贴未到位资金13.35亿元，占应到位资金的13.34%。

　　内蒙古巴彦淖尔市政府副秘书长杨宽明表示，“地方财力丰厚的，往往是工业大市；而农业地区缺钱偏偏又得补贴保费，要是扩大参保面积，财政压力可不轻。”而某保险公司的一位农险负责人则告诉记者，“遭灾以后老百姓都等着拿钱，如果政府保费补贴不到位，我们的压力就太大了。”

　　全国政协委员吴焰认为，相对贫困客观上造成了部分市县财政不能及时足额拨付保费补贴资金的突出问题。有的基层政府为减轻自身财政配套负担，限定农险业务品种和承保面，影响了农业保险试点工作的顺利开展。因此他建议，取消市县财政保费补贴配套要求，以提高基层政府开展农业保险的积极性，进一步扩大保险覆盖面。

　　他建议，有关部门应当制定相关规定，从制度上对财政补贴资金的拨付流程和拨付时点进行规范。在拨付流程上，中央财政和省级财政补贴资金应由省政府有关部门负责与保险经办机构省级分公司结算与拨付，不宜通过转移支付的方式下拨至市县财政，以缩短划拨周期，提高资金安全。在拨付时点上，中央财政保费补贴资金应当实行按季结算划拨方式，并且第四季度的补贴资金应提前下拨，以减轻保险经办机构赔款垫付和应收催收的巨大压力。

　　吴焰还建议，应当进一步提高中央财政农业保险保费补贴比例，综合考虑各地经济发展实力和财政承担能力，实行有所差别的保费补贴比例，对于中西部经济欠发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于70%；对于经济相对发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于50%。

　　任建国建议，应当完善政策性农业保险财政补贴管理办法，继续加大中央、省和市三级政府的财政补贴分担比例，尽量取消县市的财政补贴分担。同时，中央财政应加大对粮食主产区和生猪等畜禽生产和调出大省的财政补贴力度。

　　高炜也建议，对于欠发达地区，应当提高中央和省级财政农业保费补贴比例，适当降低市、县补贴比例，取消农户缴费，从而全面提高农业保险保障范围。

　　民革中央则建议，为了进一步提高保险公司的积极性，政府应将保费补贴及时到位，并给予保险公司经营管理费用补贴。

　　巨灾分散机制亟待建立

　　随着农业保险覆盖面和保险金额的迅速扩大，保险公司承担的风险快速累积，如果不能有效分散，将对政策性农业保险的可持续发展构成严重挑战。因此，迫切需要建立巨灾风险分散机制。据了解，2009年，我国北方部分地区的旱灾就给农业保险带来了很大的赔付压力。而今年中央一号文件则明确提出，要健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。

　　人保财险内蒙古分公司总经理吴建林告诉记者，各级政府都高度关注政策性农业保险的发展和规范运营。作为具体的承办机构，保险公司的压力可想而知。但要真正让农业保险这一机制实现可持续发展，巨灾保险基金的建立迫在眉睫。他说，“目前农业保险的价格和费率都处于调整探索中，无论是政府还是企业都在寻求一个‘合理的’价格区间，由于这种调整缺乏巨灾风险分散机制的支撑，保险机构在经营当中难免有所顾虑。”

　　任建国建议，应当按照“政府主导，市场运作”的原则，建立国家巨灾保险基金，构建商业再保险和国家再保险相结合的、多层级的巨灾风险分担机制。充分调动国内外再保险公司的积极性，积极利用再保险机制，分散政策性农业保险经营风险。条件成熟时，可考虑成立专门的农业再保险公司。同时在设立巨灾基金、再保险安排、资源配置与投入、税收优惠等方面给予政策支持。对农业保险经营减免所得税，允许税前从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，增强农业保险风险基金积累。

　　高炜认为，由于农业风险的不确定性和巨灾发生的可能性较大，为了加强农业保险的巨灾风险管理，建立有效的风险分散机制十分必要，应当以行政和市场的双重手段稳定农险经营。要建立健全再保险市场，保险经办机构内部也应建立农险风险保障基金，更重要的是应当建立国家财政农业巨灾风险保障基金。

　　民革中央则建议，应当构建多层次的农业巨灾风险分散机制。首先应当在不断增加试点地区的同时，努力提高试点地区的参保率，通过大分法则实现风险分散；其次，除了商业保险公司按商业运作方式建立再保险分散机制外，对于超出商业保险公司承受能力的赔付部分，应当通过国家和地方财政向国际和国内的再保险公司购买再保险的方式进行分散。同时，应当建立由中央政府主导的全国范围内的农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，增强其抵御巨灾风险的能力。