人保集团总裁吴焰2009年全国政协提案

　　提案五：关于加强面向农民的保障能力建设，加快建立覆盖农村的社会保障体系的提案

　　全国政协委员

　　中国人民保险集团公司党委书记、总裁 吴焰

　　党的十七大报告明确提出，社会保障是社会安定的重要保证，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。

2008年的中央一号文件提出了要建立健全农村社会保障体系。近年来，我国加大农村社会救助、农民工和被征地农民保障、新型农村合作医疗、农业保险等制度的实施力度，农民保障能力建设取得了一定的成效，但与城镇相比，我国农民的保障能力建设还相对滞后。如何在国家财力有限、地区发展不平衡、农民群体异质化、农村社会加快转型等条件下，统筹推进面向农民的保障能力建设，事关构建和谐社会的基础与前提。

　　面向农民的保障能力建设是一项综合性、系统性的社会工程，关键在于把握重点、有序推进、逐步完善。对于建立一个覆盖农村社会的保障体系，我建议如下：

　　（一）以城乡一体化为目标，整体规划农民保障体系。坚持城乡一体化的政策导向，统筹考虑城乡保障体系建设，注重制度的衔接性，使社会保障项目、资金管理体制基本一致，特别是在基本养老、医疗、最低生活保障等方面构建既与农村实际结合，又便于与城市保障制度整合的制度框架。抓紧制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。按照公平与效率相结合与适度保障的原则，采用存量调整、增量倾斜的办法，建立起稳定的、与社会经济发展水平相适应的筹资机制。

　　（二）以经济发展水平为基础，梯度推进农民保障能力建设。根据各地经济发展水平、财政实力和农民收入状况，统筹考虑农民保障实施范围和程度的梯次性。在经济发达地区，可考虑建立覆盖面广、保障完备的农村保障体系；在中等发达地区，可重点抓好最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村养老保险等基本制度的建设；在欠发达地区，可从农民最急需的保障项目入手，先建立农村低保，实行合作医疗制度，并在经济条件相对较好的地区进行养老保险制度试点。

　　（三）以农民需求为出发点，先行解决农民最急需的保障问题。先行解决农村贫困人群保障、农民工保障、被征地农民保障和农业生产风险保障等方面的突出问题。着力解决农民工保障问题，建立规范的用工制度，完善农民工工伤保险和医疗保障制；解决被征地农民保障问题，将被征地农民纳入当地城镇社会保障体系，并强制性将保障体系中个人承担的部分与征地补偿款相结合；推进政策性农业保险立法，扩大政策性农业保险试点的规模和数量，稳定农业保险补贴政策，建立农业巨灾保险基金。

　　（四）以市场化运行为助力，提升农民保障体系的运行效率。市场机制在加强农民保障能力建设方面具有不可替代的重要作用，如通过保险机制，可以显著提高财政资源配置效能，实现财政投入的放大效应。充分利用市场机制，发挥商业机构技术、管理、成本控制、资产运营、服务等方面的专业优势，可降低保障制度运行成本，提高制度运作效率。如可委托商业机构从事保障制度的具体经办工作，通过市场化机制运营农村保障资金，以市场化保险服务提高农民保障水平等。

　　（五）以政府责任为主体，建立稳定规范的资金筹措机制。突出财政在农民保障制度建设中的支柱性作用，按照保障项目的不同，合理划分中央财政与地方财政的责任。建立制度化的转移支付机制，保证财政能力薄弱的地方政府及时、足额获得农民保障资金。整合用于农民保障的财政资金，实行资金统一管理。加大税收支持力度，扶持建立多种形式并存的农村养老保障体系。

　　（六）以法制建设为保障，完善农民保障能力建设的长效机制。在立法内容上，明确规定农民保障范围、保障资金的来源、受保障农民的权利义务，农民保障待遇标准等，明确各方的义务和责任。在立法原则上，坚持全覆盖、与社会经济发展相适应、社会保障一体化的原则，虽然保障水平可与城镇有所区别，但理论体系、社保项目、资金管理办法等规定必须相互衔接、在国家立法层面上保持一致。

　　（七）以发挥农民的主观能动性为源泉，提升农民保障体系的活力。建立制度化的农民参与机制，使农民在政策制定、执行、评价等环节全面参与保障能力建设。提高农民组织化水平，以农民组织为媒介，增强抵御和防范自然与市场风险的能力。发挥农民组织的作用，鼓励农村集体经济组织及农民共用工企业对农民保障资金的投入。

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