应对巨灾长效机制须加快建立

　　民政部1月12日发布2009年全国自然灾害损失情况。相关统计数据显示，去年因洪涝、地震、雪灾等造成直接经济损失达2500多亿元。目前，中国大灾之后损失恢复基本上依赖国家财政和民间捐助，由于缺乏巨灾保险制度，保险在灾害预防、救助和灾后恢复重建中的作用未得到充分发挥。记者采访的相关专家强调，我国面对频繁的自然灾害更需要巨灾保险。2008年南方雪灾以后，各界对建立巨灾保险制度的呼声强烈，研究巨灾保险机制建设问题在我国已经十几年，但至今尚无太多实质性进展。

　　政府介入巨灾保险制度建立和运行的必要性

　　我国利用保险机制进行自然灾害损失补偿的机制还比较滞后。2008年初造成直接经济损失1516.5亿元的南方冰冻雨雪灾害，仅获得保险业3%左右的赔付；直接经济损失8451亿元的汶川地震，仅获得来自保险业赔付的18.06亿元。这与发达保险市场保险赔偿占经济损失比例1/3左右形成鲜明对比。

　　正因为巨灾风险波及面广，破坏性大，不仅影响人民生活稳定，还会给社会经济可持续发展造成重大影响，因此，对巨灾风险的管理和灾后损失的补偿成为各国政府一项必要的社会管理职责。相应地，在采用保险机制来具体执行这一本应由政府承担的职能时，政府必须提供必要的支持和帮助。

　　同时，面对我国商业保险市场对巨灾风险的低承保力，以及通过国际保险市场获取巨灾再保险保障的高成本，目前亟待政府采取各类措施对巨灾风险的补偿和分摊机制提供切实支持。

　　巨灾保险体系建设仍步履维艰

　　记者了解到，十几年巨灾保险机制建设的研究，使建立该体系的认识已基本达成一致，但始终悬而未决的原因还在于几个关键的分歧。

　　分歧的焦点集中于：在巨灾保险体系中如何确定政府的功能定位；建设巨灾保险制度政府是否要出资、如何出资；对保险公司从事巨灾保险业务和民众购买巨灾保险是否要给予政策支持。另外还有政府部门之间如何协调以及权威性和专业性如何体现？

　　巨灾保险制度是针对某一种灾害设计制度还是建立一个综合性巨灾保险制度？采用何种运营模式和风险分散方式？目前对这些问题尚少有深入研究。同时，对于在制度设计上是采用巨灾基金的模式还是巨灾再保险公司的模式，在制度设计时是否应赋予地方政府更多的主导权，也存在较大争议。

　　缺乏非营利机构的法律框架也是难点之一。从各国经验看，巨灾保险体系的核心任务都是由非营利机构承担。但我国尚未建立非营利机构的法律框架。政府直接管理显然不合适，如果成立巨灾保险基金管理公司或其他类型的政策性管理机构，怎样才能有效抑制其规模扩张冲动、合理控制运作成本，从而维持巨灾保险制度的可持续性？这个问题目前也还没有肯定的答案。

　　夯实巨灾保险制度可持续推进的基础

　　国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠告诉记者，参照国际成功经验，结合我国国情，建设中国巨灾保险体系应遵循“国家主导、统一设计、市场运作、梯度推进”的原则。

　　“国家主导”是将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范和救助体系，从立法保障、制度设计、组织推动、风险分担等方面推动巨灾保险体系的建设。

　　“统一设计”是由中央政府牵头，统一设计中国巨灾保险制度的框架和实施细则，避免制度碎片化和无序化。

　　“市场运作”是充分发挥商业保险公司的风险管理能力和网络资源优势，妥善处理政府救济和巨灾保险的关系，在合理确定纯费率和附加费率的基础上，尽可能将原来由政府承担的灾后救济职能外包给商业保险公司，政府将有限的财力、物力和人力资源更多地集中于防灾减灾的基础设施建设方面。

　　“梯度推进”是从单项巨灾保险，如地震保险入手，逐步向台风、洪水等其他类型巨灾保险扩展，最终发展成为综合性巨灾保险。

　　张承惠认为，从一些国家的实践看，应建立巨灾保险的损失分担机制。这种损失分担机制体现了社会共济原理，即由全社会共同参与风险管理和分担风险，尽可能降低社会成员的个体损失和财政负担。