征信管理：“划桨”“掌舵”两者怎兼？

　　国务院法制办近日向社会各界征求意见公布的《征信管理条例(征求稿)》（简称“征信条例”），在相关媒体和业内引发了一场热议。可以肯定，“征信条例”征求稿的公布，必将对我国征信市场规范发展起到重要作用，而从各方的意见来看，集中在条例所强化了征信管理部门既“掌舵”又“划桨”的角色上，普遍认为这不符合当前世界政府以职能调整为核心的公共行政改革方向，将中介服务职能从政府部门分离出来的通行做法，认为这将给征信业发展带来垄断性障碍并使市场效率下降。

　　通常而言，信用信息是典型的公共产品，信用登记系统则往往具有自然垄断性质的公共产品，而征信管理则属典型的行政管理范畴。以欧美为代表的全球征信业，经过170多年的不断发展，形成了三种类型的征信制度：私营系统、公共系统、复合系统。在当前政府行政改革，公共经济多元化发展趋势下，国际征信业“划桨”和“掌舵”的分离势头不断强化。

　　我国征信业从上世纪80年代起步，征信市场及其管理的兴起相对较晚，发展模式采用了复合系统。2003年11月，我国央行先后组建了征信管理部门和具有公共信用登记系统性质的征信中心，利用市场机制，发展了征信机构。目前已初步形成央行主导监管征信市场，同时经营管理征信中心的征信体制，即“掌舵”与“划桨”并行的格局。

　　《征信管理条例(征求稿)》规定，中国征信中心是由征信监管部门设立的独立法人，目前征信监管部门与征信中心在省级分支机构是“两块牌子一套人马”，监管与自营混在一起，加之，“征信条例”赋予了征信中心许多收集信息的“特权”，以及存在对其他征信机构准入门槛“过高”的倾向，很容易形成征信中心依仗监管背景，垄断征信市场的局面，出现市场竞争严重不公，制约征信市场的正常发展。

　　要建设和形成一个具有竞争的征信业，就应该通过制度将信息和劳动力等各种资源在公共征信机构和私营征信机构间进行合理分配。征信中心作为公共征信机构本身具有公共垄断的集中优势，而“征信条例”所设计的监管与自营结合体制，则进一步加剧了信息等资源的集中，将出现法国和比利时公共信用登记系统“挤出”私营征信活动的情况，导致征信中心缺乏创新压力和动力，造成巨大资源闲置和浪费。

　　“征信条例”赋予征信中心对外提供有偿服务，不以赢利为目的，以及其他特权如征信中心不适用诸多条款，这种监管与自营合一的体制，通过信息收集等方面的特权，容易使征信监管部门、征信中心与其他垄断行业（如电信、电力和供水等）结成垄断联盟，形成市场垄断，抑制公平竞争。这样，很容易产生征信管理部门作出偏袒式监管行为，甚至是“寻租”行为，滋生各种腐败现象。

　　鉴于上述判断，笔者就我国征信管理如何由“划桨”转向“掌舵”，对“征信条例”征求稿提出几点意见。

　　一，需要理顺征信管理部门与征信中心的体制隶属关系。借鉴《证券法》和《保险法》关于监管与自营相分离的金融立法经验，建议修改条例征求稿第四十二条，中国征信中心的设立单位改由国资委设立，改变监管与自营合一的体制。同时，尽快将征信中心的分支机构与征信管理部门的分支机构分开。这样，有助于解决因体制问题所带来监管不公等一系列问题。

　　二，尽快制定《数据保护法》，解决公共信用登记系统与私人征信机构间信息资源分配问题。公共与私营机构间信息资源分配严重不公问题，是由于征信条例赋予了征信中心一些“特权”，同时我国缺乏一部对数据保护的专门法律，以致私人征信机构无法以较为平等的地位与公共信用系统一样获取数据，共享资源，严重制约征信市场正常发展。

　　三，探索公共部门对信息资源再利用如何市场化改革。借鉴美国和德国等国家对公共部门掌控信息资源市场化再利用的做法和经验，探索我国公共部门包括征信中心如何向私人征信机构开放信息资源，实现信息资源公平分配和利用，促进征信业健康发展。

　　四，实行征信收费政府指导和调价听证制度。征信中心属于政府公共服务中介，其收支活动应纳入政府管理之中，也涉及社会公共利益。因此，建议增加一条款“对征信中心收费实行政府指导价，收费调整要在相关部门主持开听证会方能进行。”

　　五，在适当的时机考虑公共征信中心的市场垄断问题。征信中心过于庞大，易形成市场垄断，难以适应市场竞争需要，可以实施类似电信业那样的分拆改革。可以考虑增加一条开放性条款：“在技术成熟和市场发展需要的时候，通过一定方式，分成几个独立的能实现信息共享的征信中心，以增强征信市场活力”。（曹军新 作者单位：中国人民银行南昌中心支行金融稳定处）