邹铭：中国的综合减灾工作运行情况

　   第二届亚洲巨灾风险保险国际会议于2009年12月8日、9日在北京召开。本次会议汇聚国内外风险研究领域著名学者、保险和再保险公司人员、相关政府部门官员等，针对亚洲巨灾风险、风险模型化、巨灾保险、中国自然灾害风险等主题，开展专题报告和讨论，提出风险

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　  邹铭：我的汇报分三个方面：

　　一、中国自然灾害和巨灾风险形势。

　　二、中国的综合减灾做的事情。

　　三、中国综合减灾的发展。

　　目前除了现在火山活动之外，其他的自然灾害均有发生。第二个特点就是分布的地域很广，70%以上的城市，50%的人口分布在气象地震、地质和海洋等自然灾害相对来说风险比较高的地区。

　　第三就是发生的频率非常高，中国特殊的地理位置和气候的特点，受季风气候影响，气象灾害十分频繁。

　　最后一个就是灾害的损失重，我们有一个统计，从上个世纪90年代到2008年，中国平均每年因自然灾害造成的受影响的人口将近三亿人次。那么倒塌房屋约300万间，紧急转移安置的人口约900万人，我想这个人口的数量可以抵上一个欧洲中小国家的人口数量。直接经济损失2000亿元。

　　面对这样一个自然灾害发生很频繁的情况下，我们又叠加了新的背景，这个背景主要是：

　　一个是全球气候变化的问题。

　　第二个是工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化给我们灾害管理带来的一些新的问题。

　　在这样全球变化和背景下，对中国来讲，中国特殊的经济发展的阶段，特殊的国情给我们带来的生存与发展的矛盾，人口、资源、环境问题非常的突出。这样给灾害和灾害管理带来了巨大的挑战。我想这个挑战主要是三个方面：

　　一、自然灾害的风险加剧。我可以举一个案例，我们在上个世纪80年代，中国四川东部是一个丘陵的干旱地区，那么十年之后，在本世纪初，连续三年这个地区发生了暴雨山洪灾害。另外一个案例在中国的东北，在上个世纪夏季的低温冷害是一个很重要的自然灾害，经常造成了粮食作物减产。那么从新世纪以来，低温冷害的情况减少了，说明发生的规律发生了变化。

　　二、灾害的损失和影响多元化。刚才周司长已经举了一个例子，我们在去年年初冰冻雨雪的灾害，人流物流的频繁，原来自然灾害影响的范围、程度和规模，在现在社会经济社会飞速发展的情况下，呈现一个叠加放大的效应。除了传统的生命安全、社会秩序的破坏之外，还有一些社会进步、心理问题、文化问题、民生问题，一系列问题都提出来了，所以损失和影响是多元化。

　　三、我们减灾和救灾工作的难度加大了。灾害是具有跨国界、跨部门、跨区域、包括文化种族、宗教都会成为灾害管理很重要需要考虑的因素。

　　这是慕尼黑再保险公司的一个情况，从上个世纪50年代到2005年，无论是自然灾害造成经济损失和保险损失都是明显上升的趋势。下面这个图是中国1990—2008年，自然灾害造成直接经济损失的直线图，大家可以看到总体来讲是一个上升的趋势。这个折线是2008年一个特殊的年份。

　　那么这个是1950—2008年，中央财政投入灾害救助资金的一个曲线图，大家可以看上升的趋势非常明显。也说明了中国政府对于救灾方面的投入，民生方面的投入在逐渐地加大。

　　第二个方面我想介绍的就是，我们在这样的情况下，我们已经做了哪些事情？那么对于灾害管理来讲，从综合减灾的角度来分析，在综合的风险的识别分析与评估，以及气候变化对灾害影响的评估，我们从法制建设、地址建设、机制建设和能力建设方面我们做了一些事情。

　　首先是法制建设，我们这些年有关灾害的防止、减轻、救援这些方面的法规，大概有30多部，即将出台的《救灾条例》，对各类自然灾害受到损失的救助、管理、信息共享、应急响应和资金的一些管理方面，做了一个详细的规定。同时也把自然灾害的管理、减轻灾害损失列入了中国21世纪议程，以及中华人民共和国减灾规划和综合减灾“十一五”规划。

　　从体制这个角度来讲，中国的灾害管理体制有这么一个阶段性的变化，包括管理的理念。那么在中华人民共和国成立初期，我们有一个灾害管理的一个基本方针，就是生产自救、群众互助，这样的方针决定了在面临灾害的时候，是以受灾公众群众的自救互救和集体的这种自救互救为主，政府给予一定的补充。

　　到2007年我们提出了一些新的理念，一个提出了综合减灾的一些根本原则，四个统筹。

　　统筹各个灾害种类。

　　统筹灾害管理的各个环节。

　　统筹各种手段。比方说行政的、司法的等等各种手段的应用。

　　统筹各类资源，国际的、国内的的各方面资源来提高综合减灾的能力。

　　成立了国家减灾委员会，这个减灾委员会是统筹规划国家综合减灾的一些战略、一些政策、一些方针和重大项目。这个减灾委员会是由国务院34个部门，还有一些民间组织比方说中国红十字会、中国科协这样的民间组织共同来组成的。他的主任是国务院的副总理，具体的办事机构是在民政部。

　　那么同时我们在机制建设方面，主要是建立了这么一些机制，一个是灾害应急的响应机制、灾害的发布机制、灾害预警共享机制、抢险救灾的联动机制、国际交流和合作机制。

　　那么在能力建设方面，一系列的减灾工程在这些年发挥了很好的减灾效益。同时加强了灾害预警体系的建设，包括气象卫星、海洋卫星、资源卫星、小卫星星座，以及地面和海洋的灾害的监测预报的网站不断健全。同时灾害应急体系，科技支撑体系和人才培养体系也在健全。

　　那么在备灾阶段，从气候变化的影响评估和风险评估的角度，我们进行了致灾因子的监测预警，以及灾害能力的评估，从这几个方面着手提高我们的监测预警信息方面的能力。

　　从评估的角度来讲，我们主要是灾情快速处理、评估、灾中受灾的风险评估，以及灾区的应急需求评估，根据这些评估的结果，我们进行有效地对受灾人群的转移、安置，基础设施的快速恢复，资金拨付以及社会动员。

　　在灾区恢复重建过程，我们全面地评估，应急救灾效果评估，恢复重建工作的评估。做完这些评估，为灾区恢复总体规划做一个很好的科学基础和依据。比如说汶川地震的恢复重建，中央制定了恢复重建的总体规划，下面有11个专项规划。涉及到了从农业、工业、基础设施、民房、社会福利、生态修复、包括精神家园方方面面的，那么这些规划的制定，它的依据就是来自于各方面的评估。

　　第三个部分我就中国的综合减灾谈几点认识：

　　一、我们在2003年非典以后，中国政府高度重视了应急体系的建设，我们通过这些年的实践认识到，我们一定要在综合减灾和应急管理要并重。要在注重应急体系建设的同时，也要注重综合减灾的体系建设。那么这是一个灾害管理的周期。从备灾、应急救灾到恢复重建、到恢复与发展，减灾这是一个完整的周期，我们要同等关注。

　　二、一定要将综合减灾纳入到国家和地区的可持续发展规划，这样从法制建设角度保障综合减灾是区域发展的重要组成部分，使这些战略在法律框架下有效实施。将区域风险水平纳入到区域制定可持续发展战略的重要基础数据之一。因为区域经济和社会发展的水平，常常伴随着区域风险水平的提高，所以这是需要有机地结合。从源头上来考虑区域综合灾害风险的水平。

　　三、要将综合减灾能力建设作为区域社会经济发展的有机组成，使其与社会经济发展有机衔接。这是第二个。

　　第三个就是重视灾害风险管理，特别是是社区风险管理。我们认为在社区，如果能够有效地减轻灾害风险，将极大的促进整体社会风险的降低和损失的降低。

　　第四个方面是加强对全球气候变化的适应。大家知道在哥本哈根开的全球气候变化大会，那里有1.6万人参加，我们讨论的是减排的问题，我们这个会议没有1.6万人，但是我觉得对于应对气候变化而言，减缓和适应是同等重要的。即使减排带来了根本性的改变，那么这个变化，我们带来的变化是有一定的滞后性，我们人类社会必须有效地来适应。

　　那么适应的最有效的手段就是要提高综合的减灾能力，提高设防水平，进行风险有效的防范。因此我们要重视全球气候变化适应性理论的研究，理清灾害适应性和响应能力、脆弱性和恢复力的相互观点，构建减轻区域灾害风险的适应性理论体系。

　　其次加强对气球气候变化影响下的弱势区域或群体的救助力度。

　　第三个是建立适应全球气候变化影响，减轻灾害风险的区域范式，及时调整与完善区域范式，逐步提高区域综合减灾能力。

　　最后我想我们面向中国，对中国而言，加强金融手段，也就是说我们本次研讨会的主题，在灾害风险中分担的作用，也是非常重要的。08年年初中国南方雨雪冰冻灾害，影响是很大的。赔款达到了55亿元，仅占经济损失的3.62%，这个数据可以从一个很形象地反映，我们的保险在整个的损失分担和转移所占的比例是非常小的。我记得昨天在开幕式上，有一位先生来介绍，说中国的比例，我认为这个比例还是基本符合实际的。

　　相比较而言，在1998年中国的三江流域的水灾，当时保险理赔是33.5亿元，赔付的比例是1.34%。十年变化没有带来保险在巨灾风险转移的根本性变化，这是我们迫切需要解决的一个难题。

　　那么我想如何来设计或者是来开拓保险在巨灾风险分担和转移方面的问题，使它能够发挥应有的作用，这几个因素我们必须得考虑：

　　一、政府的意愿。政府的意愿是推动这个市场或者是推动这个制度建设的一个最重要的动力。我想对于中国政府来讲，这个意愿是很坚定的。最近的一些规划也好、政策也好、法律也好，都明确地指出了国家鼓励灾害保险，也鼓励利用其他的金融手段来转移和分担灾害的风险。

　　二、在政府强烈的意愿下，政府框架和制度设计就至关重要。我个人认为，政策框架和制度设计关键是要把握一个平衡点，就是政府的需求，公众的需求和保险公司的利益，要有一个平衡点。那么这个角色定位要准确，对于我了解的在某一些地方政府，已经开展的灾害保险试点，有的地方平衡关系做得不是很好，这个试点就难以为继。这是第二个。

　　三、产品的设计也很重要。对政府来讲需要有一个分担风险的产品，能够减少突如其来的灾害对他预算的影响、对他经济社会发展的一些规划的影响。对于保险公司来讲，他需要把这些风险通过他费率，通过他的赔付，通过他的再保险来转移和分担出去。同时在中国，还必须要考虑一个问题，就是保费的收缴要方便，贴近群众，贴近公众，能够有针对性。所以产品的设计很重要。我记得在几次研讨会上，大家谈中国的灾险，是什么样的灾险？这是一个很重要的问题。

　　四、技术支撑。保险产品的设计需要详实的、连续的、科学的数据和模型来分析。我们现在数据的共享程度非常差。我们灾害的一些损失数据口径很多，统计的标准不一，这也是直接影响了模型的设计和费率的不一样。同时技术支撑还要考虑时间的长度。在上个世纪80年代民政部曾经在全国一部分县开展了救灾合作保险的试点，当时针对农作物，当时碰到了一个很大的问题，就是我们农作物的损失数据和种植的历史数据序列非常短，没有办法根据这些数据来设计合理的模型，我想这是技术支撑的一个很大的缺陷。

　　五、公众意识。公众意识我觉得是决定了这些保险产品的可持续性的问题。在中国现在国有企业的保险，有一些法律法规的规定，对于普通的民众来讲，包括一些私人企业也好，包括地方政府，对保险的认识还并不是十分的到位。所以利用保险来分担风险，转移风险，来促进重建我觉得这个方面的意识还需要各个方面来共同努力提高。

　　六、我们执行力和可持续性的问题。这也取决于上述各种因素的一个综合，我今天的介绍就到这里，谢谢各位！