周平:中国灾害风险防范的国家政策

   第二届亚洲巨灾风险保险国际会议于2009年12月8日、9日在北京召开。本次会议汇聚国内外风险研究领域著名学者、保险和再保险公司人员、相关政府部门官员等，针对亚洲巨灾风险、风险模型化、巨灾保险、中国自然灾害风险等主题，开展专题报告和讨论，提出风险解决方案。搜狐理财独家直播了此次会议。

国家发展和改革委员会 周平

　　周平：不好意思因为这两天比较忙，今天第一次上会，但是我认为这次会议是一个非常重要的会议，对我个人来讲，对我工作单位都是一个非常重要的会议。下面我想给与会的同志、各位代表简要介绍一下中国灾害防范的国家政策，介绍一下这个题目，由于时间有限，我只能介绍一个概率，有兴趣的话，我们以后还可以进一步的交流。

　　首先我从亿个概述的角度来描述一下中国的特点和中国灾害的特征，这个跟其他国家不一样，中国有一些特点，比如说人口，我们的人口非常多，13亿人。我们人口分布又不均匀，从空间上分布，东部比较多，西部比较少。从职业上分布，农业上比较多，城市比较少。从结构上分布，我们受教育的人，特别是受高等教育的人不是很多。我们中国的地域特点在地域上，东西南北跨度比较大。另外从高到低台阶分布，我们气候大部分地区有明显的四季，这是我要说的第一点。

　　第二点中国从历史上看，中国的历史非常漫长，当然它也是一个抗灾救灾的历史。同时它又是一个连续的历史。从文化来讲中国也存在着传统与现在，外来的文化、本民族的文化、多种宗教在同时存在。

　　从概况上看，中国的灾难有这么一些特点，我归纳成五个方面：

　　一、复杂性。灾害类型特别多，现实风险很大。

　　二、经常性。我们中国这么大的地域，每年不管东西南北总有不同的灾害发生，年年都有。从我工作的角度来看，也是每年都有不同的重点。03年非典以来，就没有哪一年，没有什么大事，都有不同的大事。

　　三、破坏性。我们中国由于城市化程度正在加快，相对耕地人口少，所以我们对灾害承受能力是比较弱的，这是一个跟其他国家不一样的特点。

　　四、持续性。我们一旦受灾面积比较大，容易造成一系列的连锁反应，这个灾害的影响的持续性比较长。

　　五、危害性。受害人口的绝对数量比较大。中国跟其他国家不一样，我们下面民政部的周司长还要介绍，我们每年统计的受灾转移人口非常之大。

　　刚才是我讲的第一个方面的概述。

　　第二个方面我想简要回顾一下中国现实风险的情况，我想从四个方面来说：

　　自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。从这四个方面向大家做一个简要的回顾和介绍。

　　从自然灾害来讲，我们现在中国面临着，每年可能不同年份发生的实例，都有各种不同的的灾难，比如说水旱灾难，大家记得1998年的长江洪水，后来2003年、04年的淮河洪水，还有山洪。刚才我讲了我们从高到低分布，有很多灾难性的山洪，还有大面积的干旱。今年比如说珠江、赣江流域大面积的灾难。

　　再一个就是地震灾难。一个是唐山地震；第二个就是去年的汶川地震，这两个地震可以说明我们中国是一个地震灾害多发的地方。同时在我们青藏高原每年都有不同程度的破坏性。

　　第三个就是气象灾害，气象灾害对中国也是非常突出的，大家可以看到暴雨、台风常见的一些。但是也值得提醒大家，去年2008年中国发生了一场大面积的低温雨雪冰冻灾害，这场灾害造成了交通中断、供电中断，很罕见的灾害。虽然现在林业对外交往的增加，也出现了一些森林性的灾害。现在举一个例子去年的青岛出现了大量的水生物的爆发，湖南蓝藻爆发，原因是各种各样的，但是最后表现是大量微生物爆发。海洋灾害也是我们国家面临的一个问题。地质灾害，森林火灾都是中国常见的灾害。上个月山西还有一次滑坡，也造成了人员的伤亡。火山灾难在中国不是很突出的，但是会不会发生也不好说。

　　事故灾难我们分为几类，国外的先生们不太熟悉，中国的同志可能熟悉，瓦斯的爆炸、石油天然气的井喷、我们的交通事故，随着高速道路和高速火车的开通，有一些非常严重的交通事故，也会带来巨大的灾难。同时我们还面临一个城市火灾问题。今年正月十五，就是我们中央电视台发生了火灾，诸如此类，还会有很多。

　　从事故灾难当中还有一个很重要的问题，就是环境污染问题，我们一般归为水、大气、土壤三个方面。现在我要强调水的污染，地表水的污染，对于地下水系的污染，会造成长久危害的因素。还有一点就是土壤的污染，会造成一个长久的灾难性后果。

　　从中国的灾难事件分类当中，第三个方面就是我们说的公共安全事件，大家正在进行的就是甲型AN1N1流行。2003年还是非典型型肺炎，大家都很熟悉。当然食品、药品、三鹿奶粉损失巨大、影响巨大的一些灾难性事件。社会安全事件大家可能更为熟悉，今年我们在新疆发生了7•5的爆炸事件，就是说我们在经济社会高速发展时期，各种矛盾、各种问题、各种实力都在互相交错，社会安全也面临着一些灾难性的问题。

　　第三点，我想简要地介绍一下中国国家在灾难防御方面、治理方面的国家政策体系。分七个方面跟大家讲：

　　一、基本的对策和思路。

　　二、法律的框架。

　　三、规划上的体系。

　　四、组织上的体系。

　　五、行动的规则。

　　六、研究和探索。

　　七、体系的特点。

　　这是我个人的体会不一定对，供大家参考。

　　中国各级政府或者我们这几年来形成一个基本的共识，就是我认为有这么以下四个方面：

　　一、从认识上我们认为中国是一个巨灾高风险的国家。可以讲在中国巨灾是具有必然性的一个现象。

　　二、我们的基本立场，中国的基本立场归纳起来可以体现为以人为本，特别强调重视，维护公民生命财产的安全。

　　三、在策略上强调以预防为主，高效应对，及时救助、快速恢复。当然我们对任何巨灾，我们都是想让它不发生最好，但是往往一旦发生以后，还要高效应对，还要采取及时的救助措施。

　　四、就是行动，这几年的行动我们归纳为立法、规划、组织、实践、反思这样的一些具体行动。下面我分别给大家简单介绍一下。

　　从法律框架上，基本上分为三个层面：

　　综合法，里面剥削《宪法》、《突发事件应对法》、《保险法》、《捐赠法》，这是一个层面。第二个层面是针对具体灾害的，防御也好、应对也好，有一系列的法律。第三个层面就是政府的行政条例。具有法律效应的条例，森林防火、污染，有一些没有上升到法律层面的，我们通过行政条例来进行规范和实施。

　　在第三个要素上，这是中国的一个特点，规划体系上中国分为总体、专项、区域和地方规划这么四个方面。

　　在总体规划上我们主要从两个角度来体现？一个角度就是从国家的“十一五”五年计划的规划纲要当中体现。“十一五”规划当中提出了公共安全是专门的一个章节，应急体系建设是这个章节当中的一个重要的内容。包括防灾减灾，公共卫生事件当中在不同章节当中有不同的表述。

　　还有一个就是针对中国的特点，我们编了应急体系建设规划，包括了重大突发事件，包括灾害在内的重大突发事件，所有的监测预警，指挥信息、救援队伍、物资保障、紧急运输，这样一系列的目标和项目。

　　在规划层面第二个层面，我们国家有一些专项的规划，涉及到基础设施、灾害预防、紧急救援、疾病防止、公共管理都和灾害的防御密切相关。

　　规划的第三个层面就是区域性的规划，我们这里还有几个例子，比如说松花江流域、淮河流域、渭河流域都有区域性的综合治理规划。这里还有比如说水库、三峡水库、丹江口水库，这里特别强调的是，在去年两次重大灾害的时候，都以国家名义出面组织编制了，一个是低温雨雪冰冻的恢复重建规划；一个是汶川地震的重建规划。

　　第四个方面是地方规划，由地方组织编制，特别是一些地质灾害这些方面都有一些比较详细的计划和要求。

　　在灾害防御当中或者是灾害风险管理当中，有一个很重要的因素就是我们的组织体系和管理体系，是一个什么架构？我想从两个方面跟大家来进行介绍：

　　第一个就是在常态情况下，就是没有重大事件的情况下，是一个什么样的架构？从中央政府来看是这样的一个架构，就是说一个是分开部门，分别负责。比如说由水利部负责防洪抗旱。由安全总局、环保总局负责环境保护方面的事项，这是一个常态任务。

　　第二个特点就是常设工作委员会，工作委员会是建立在部门分工基础上，跨部门的一个工作意识协商机构。可以解决一些一个部门解决不了的问题，比较典型的就是我们国家检测委员会，有安全生产委员会。

　　第三个特点我们国家常设一些应急指挥机构。比如说防洪抗旱，事故救援有一个救援中心，森林防火有指挥部，抗震救灾有指挥部，比如常见的重大灾难和事件，能够及时进行应对。

　　在常态下面我们还有一个很特殊的东西，就是跨部门的、阶段性的协调机制。我们确实是这么干的，比如说一个是煤电保障运行机制，我们国家在能源、电力、煤炭、供应商一度出现过紧张的情况，这里建立了一个跨部门的协调机制，这个机制目前在运转。

　　第二个今年应对甲型H1N1流感，这个流感传染力比较强，但是丧率比较低，所以成立一个一直，来保障预防治疗和生产的一些药品的供应，来保证这个工作。这是在组织体系方面讲的第一个方面，就是常态情况下。

　　第二个就是非常态情况下，从这几年的实践情况来看，主要是从中央一级应急指挥机构，比如说非典、松花江水污染、汶川地震。再一个就是部门和地方的临时机构，从组织机构来看主要是这么一些指挥机构。这些指挥机构灾难过去以后，转为恢复重建，这些指挥机构相对撤销了。

　　在应对灾难方面，中国的行动规则，除了法律以外，还有一些预案的作用，这个可能跟其他国家不一样。我们的预案体系包括了中央政府、地方政府、基层单位三个层面，都有不同的预案。现在正在系统地进行修订。在研究探索方面，我也归纳了一下，我的体会是分成这么几个层面来看，一个层面就是国家级的课题。比如说科技部、教育部、自然科学基金从国家层面来研究，有大专院校进行一些理论性、系统性的研究，这是国家层面的课题，由国家来出资，来进行研究。

　　第二个就是部门方面的课题，比如说像一些发改委的部门，根据自己工作的需要自己选一些题目，进行针对性的研究。有的是自己干，有的是委托别的专家，指定他们来干。

　　在研究方面还有一点，大家了解全国人大作为立法机构，也在灾害预防处置上进行过专题调研。全国政协可能相当于参议院的层面，也进行过这方面的专题调研。从国家机构方面，对这个都很重视。当然保险机构、地方政府也在进行研究。其他的比如说国际交流、考察访问、国际会议类似像我们今天这样的国际会议，可以说在灾难的防御上、应对上是一个开放的体系。

　　下面我想归纳一下，中国国家政策体系的一个基本特点，大体上是归纳为这么几点：

　　一、在组织上是中央政府与地方政府紧密结合的，这个理解就是说在常态情况下，从中央政府到地方政府有一套管理机制。中央政府对地方政府形成一种资源保障，当然也有一个综合与专业的相结合，是这么一个特点。

　　二、在力量上军民、政企、官民、常态与非常态都是结合的。

　　我用一分钟时间说一下最后一个问题，想讨论四个问题：

　　一、城市灾害问题。

　　二、基础设施问题。

　　三、基础管理的问题。

　　四、危机管理方式问题。

　　城市灾害是不是一种新的需要研究的领域呢？现在所有灾害反映的都是在基础设施的破坏上。如何来维护这些基础设施？提高它们的抗风险能力，这也是需要研究的一个重要问题。第三个从去年经济危机来看，我们对灾害研究的领域，和对灾害从效果、作用和危害来看，经济领域有没有灾害问题？第四个是危机管理方式，我们过去强调科学管理比较多，但是在灾害防御里面，经验管理的作用，到底应该怎么来评价？比如我们经常开汽车，效率非常高，占用资源非常小，我们在灾害管理方面有没有可以探讨的问题呢？这是我提出来，希望大家以后交流改进的方面。

　　最后我想结束一下我的介绍，我的介绍，我归结为灾害风险的防范。我归为四个表述：

　　一、是一个现实问题，我就不再解释了。

　　二、复杂的问题，涉及到多种因素。

　　三、是一个长期的问题。

　　四、是一个共同的问题。这是我们所有国家都共同研究的东西。

　　最后谢谢大家！