人保集团总裁吴焰2009年全国政协提案

　　提案二：关于充分利用保险机制进一步完善社会保障体系的提案

　　全国政协委员

　　中国人民保险集团公司党委书记、总裁 吴焰

　　加快完善社会保障体系，既是服务和保障民生的重要要求，也是促进社会和谐的根本需要，还是稳定人们未来预期、扩大即期消费需求、推进经济增长方式转变的重要举措。

近年来，我国社会保障体系的覆盖范围不断扩大，参保人数较快增长，覆盖城乡的社会保障体系建设得到显著加强。但是，在加快推进社会保障体系建设上，还存在着过分依赖政府，认为社会保障体系建设就是政府做的事等认识上的误区，以及政府参与过多，社会力量特别是保险机制的作用发挥不够等问题。

　　保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在完善社会保障体系方面，不但具有独到的优势，而且还大有作为。从全球社会保障制度发展的方向看，一个显著的趋势就是注重发挥保险机制在完善社保体系中的重要作用。据统计，全球160多个实行养老保险制度的国家中，有1/3以上国家的企业年金制度覆盖了约1/3的劳动人口，丹麦、法国、瑞士的年金覆盖率接近100%，英国、美国、加拿大等国在50%左右，OECD国家企业年金的替代率达到20%－30%，成为社会基本养老保险的重要补充。

　　保险机制对完善社会保障体系的作用，主要体现在以下几方面：

　　一、保险机制可以以其具有的市场针对性和灵活性，满足我国经济社会不平衡发展情况下多层次、多样化的社会保障需求。通过保险机制，可构建社会保障的多元参与机制，对较低水平基本社会保障形成有效补充，有效减轻老龄化进程中的社会保障压力，同时体现公平与效率的统一，满足多层次、多样化的社会保障需求。在社会基本养老、企业年金和个人储蓄性养老的“三支柱”养老保障体系建设中，商业保险在企业年金、个人储蓄性养老保险领域都可以发挥重要作用，提供更高的保障程度，弥补社会基本保险保障的不足。

　　二、保险机制有利于有效解决特定群体的保障问题，促进社会的和谐稳定。如一些非正规就业的社会群体、城镇非就业人口、被征地农民、农民工等群体的保障问题，在没有有效纳入社会保障体系之前，完全可以通过积极的制度设计，通过商业保险机制予以解决。例如，我国目前被征地农民约4000万，预计到2012年将超过5000万。在征地补偿款简单的一次性支付的方式下，被征地农民由于缺乏相应的理财能力，或过度消费，或盲目投资，或创业失败，征地补偿款很快就被消耗殆尽，在没有土地可以依托，又无新的经济来源的情况下，这一群体极易成为社会的不稳定因素。通过保险机制，将征地补偿款的一部分转化为被征地农民的养老保险保障，变一次性大额补偿款支付为长期的基本保障给付，有利于进一步加强面向被征地农民的保障能力，促进社会和谐稳定。

　　三、保险机制有利于推动政府公共服务方式的转变，极大地提升社会保障资源的配置效能。依托保险公司既有的社会资源，将日益增加的社会保障事务委托给保险公司经办，在实现管、办分离的同时，既可以解决政府包办过多，在力不能及时又提出增设机构、增配人员和增加财政投入等问题，精减政府相应机构和人员，有效降低政府管理成本和社会运行成本，又可以保证服务质量、提高服务效率。如美国政府将政府举办医疗照顾计划（针对老人长期护理）和医疗救助计划（针对残疾人和低收入群体）的管理和赔付工作委托给蓝十字公司承担，从而节省政府成本，提高效率。 四、保险机制有利于提高保障程度和保障范围，稳定人们对未来的预期，扩大即期消费，促进经济平稳较快发展。通过发展养老、健康保险，在基本社会保障基础上提升人们的保障程度和水平，努力使人们贫有所济、病有所医、老有所养、灾有所救，可显著改善人们的支出预期，从而把更多的预防性储蓄投入到即期消费，带动整体经济的平稳较快发展。

　　此外，通过保险机制融资功能的发挥，有利于引致储蓄性、预防性资金需求合理流动，从而完善金融结构，提高社会资金使用效率，推动经济社会发展。

　　在我国的社会保障体系建设中，保险机制的发展还很有限，难以发挥应有的在“三支柱”中的作用。从覆盖面看，截至2007年底，我国企业年金基金累计结存1519亿元，缴费职工人数929万人，仅占基本养老保险参保人员的3.4%，低于2000年（企业年金试点第一年）缴费人员占基本养老保险参保人员5.4%的水平。这与当时业界关于企业年金每年增长1000亿、2010年总额10000亿的普遍预期相距甚远。从国际比较看，我国2007年底人均长期商业寿险保单持有量为0.1件，远低于发达国家1.5件的平均水平。

　　利用保险机制进一步完善社会保障体系，需要把握重点，有序推进。对此，我提以下几点建议：

　　一是在社会保障体系的规划和建设中，不但要着眼于政府的力量，注重政府的主导作用，还要充分调动政府可调控的社会资源，发挥社会力量参与社会保障建设的积极性，建立政府主导机制同社会协同机制互联、政府行政功能同市场化制度互补、政府管理力量同社会调节力量互动的体系，进一步拓宽视野，拓展渠道，充分构建多元参与的社会保障体系。

　　二是从制度设计上明确市场机制在多层次社会保障体系中的定位，将具备社会保障属性的企业年金、养老和健康保险等纳入我国社保制度发展与评价指标体系，实现统筹规划和协同发展。

　　三是进一步理顺监管体制，放宽准入限制，增加有效供给，消除我国企业年金发展的制度约束。本着促进企业年金发展的思路，允许商业保险机构发展其他类型的企业年金操作模式。

　　四是鼓励具备机构网络优势的保险企业与地方政府联合开展基本医疗保险经办服务与补充医疗保险业务一体化管理模式的试点工作，使基本医疗保险与补充医疗保险实现有效衔接，让城乡居民更加及时、便捷的享受到健康保障服务。

　　五是加大财税支持力度。尽快出台全国统一的企业年金税收优惠政策，尽快制定个人和团体养老保险投保人税收递延的优惠政策，充分发挥税收的政策杠杆效应，调动企业和个人通过保险机制参与社保的积极性。

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