杨迈军：加快推动制定《期货法》 提升期货市场服务国民经济的广度和深度

　　2014年5月28-29日，"第十一届上海衍生品市场论坛"继续在上海召开，本届论坛由上海期货交易所和中国金融期货交易所联合主办，主题是：市场化、法治化、国际化的前景与路径。搜狐理财频道作为网络支持媒体对本次论坛做全程直播，下面是上海期货交易所理事长杨迈军在第十一届上海衍生品市场论坛上衍法治分论坛上的讲话。

　　尊敬的尹中卿副主任、尊敬的姜洋副主席，各位来宾，女士们，先生们：

　　下午好！

　　非常欢迎大家参加第十一届上海衍生品市场论坛上衍法治分论坛。刚才尹中卿副主任委员和姜洋副主席都发表了精彩的讲话。我想从交易所角度就制定《期货法》与期货市场服务实体经济的功能发挥之间的关系谈一些自己的看法。

　　一、深刻认识新形势下实体经济对期货市场提出的更高的期待和我国期货市场存在的问题

　　改革开放以来，我国经济快速崛起，成就巨大，举世瞩目。但是，我们也清醒地看到，伴随着经济规模的扩大，我国经济增长所依赖的资源、能源瓶颈问题日益突出，高增长难以为继，经济转型刻不容缓。与此同时，市场经济呈现出“经济全球化、资产证券化、商品金融化、交易网络化”的特征，这“四化”相互依存，相互作用，有力地推动着全球经济以前所未有的广度和深度迅速发展，也给我国宏观经济和实体经济运行和发展带来许多不确定性，宏观经济和实体经济比以往任何时候都更需要期货市场。但是，受制于多方面因素的影响，我国期货市场的功能发挥与实体经济需求之间还存在一些差距。

　　（一）期货市场功能没有充分发挥，难以满足实体经济日益丰富和多样化的需求

　　截至目前，我国已经上市40个商品期货品种和2个金融期货品种，基本涵盖了农产品、基础金属、贵金属、能源、化工、金融等国民经济的主要领域，商品期货的成交规模连续多年居于世界前列。然而，在交易规模持续平稳增长的同时，实体企业参与期货市场的规模还十分有限。我国实体经济的构成中，大、中、小微型企业分别有数千家、数十万家和1000多万家，而由于期货市场的结构不健全，实体经济中大量真正初创的、新兴业态的、新商业模式的企业利用期货市场制定经营策略、对冲市场风险的相对较少；期货市场仍然以个人投资者为主，现货企业和机构投资者的参与度不高，法人账户在总开户数中的占比不到5%，导致市场流动性的深度不够、稳定性不足，套期保值比例偏低，制约了期货市场功能的发挥。因此，做深做精现有品种、深化产品功能仍有很大的空间。

　　从期货市场参与者范围看，尽管目前比较有限，从国际市场看也是如此，除金融和大的实体经济投资者外，一般参与者都不直接参与期货交易，因此，从表象看，期货市场参与者非常有限，但是，仔细分析会发现，期货市场各类资产和商品、服务的价格已经与各行各业的经营发展息息相关。期货价格已经如同“天气预报”一样，通过财经、新闻频道的电视、网站等迅速、广泛地传播，成为各行各业和大众随时关心的重要信息。从社会个体的角度分析，在经济市场化程度不断加深特别是利率市场化的步伐正在加速的时代，如何有效规避个人资产面临的风险、力求保值增值，也在成为每个人都必须认真思考并有效应对的挑战。不少人正在利用期货市场发现的价格管理个人资产的风险，实现个人资产的保值增值。这些都对期货市场价格发现和风险管理的功能发挥提出了更高的要求。

　　（二）期货市场简单、低效的产品和服务难以满足市场化进程加快对金融服务多样化的需求

　　经过30多年的改革开放，我国诸多领域的市场化程度已经明显提升。大多数与国民经济关系密切的大宗商品定价机制正在逐步趋于市场化，原来许多垄断的领域都有了很大变化，如备受瞩目的成品油定价新机制，无论从调整周期还是从调整幅度等方面都日趋市场化和国际化；在金融领域，金融机构贷款利率管制全面放开，债券、银行理财产品等金融资产的价格已经完全由市场决定，汇率的弹性也在逐步提升。与此相比，我国期货市场的产品序列和产品层次还存在明显不足，发展滞后。一些关系国计民生的大宗商品，如原油期货还未推出；指数、期权类的衍生品还没有上市；金融期货刚刚起步，汇率、单只股票期货等金融产品还没有推出；在清理整顿场外大宗商品市场的同时，单一的场内交易还无法满足实体经济广泛多样的需求，迫切需要发展、健全和完善多层次期货市场、中远期商品现货市场体系，为实体经济提供丰富多样、深层次的产品和服务。

　　（三）我国期货市场相对封闭的状态难以满足实体经济全球化的迫切需要

　　近年来，我国国民经济与世界经济的依存度和互动性不断增强，已成为多种大宗商品全球最主要的生产国、消费国和进口国。然而，由于国内期货市场还处于相对封闭的状态，所形成的价格不适应国际大宗商品贸易的定价要求，无法充分及时反映国际供需状况，难以成为被广泛接受的国际基准，给中国企业乃至国家经济安全带来隐患。

　　比如铜期货，虽已成为国内有色金属行业的现货定价基准，80%以上的铜生产企业都参与其中，但作为全球电解铜最大的进口国、生产国和消费国，中国企业在国际贸易中采用的基准价仍然是伦敦金属交易所（LME）的铜期货价格。其主要原因在于，我国期货市场尚未对外开放，国内外实体企业和投资者无法在同一个平台进行交易，供求不能直接对接，形成不了一个国际化的市场；同时，由于长期仅限国内交易者参与，我国期货价格是含税价格，未能与国际现货贸易及期货交易净价交易的惯例接轨，因此难以成为全球铜贸易的基准价格。与此形成鲜明对比的是，ICE交易所的布伦特原油期货1987年正式推出，仅仅比上期所铜、铝期货上市交易早了5年，但由于其国际化程度非常高，早已成为国际原油贸易的基准价格，全球一半以上的原油计价都参照布伦特原油。

　　在国际经济格局中，大宗商品定价话语权的缺失给我国企业经营乃至国家经济金融安全带来了严重隐患，从金融服务实体经济的角度，期货市场的国际化刻不容缓。

　　（四）投资者结构不尽合理、审慎有效参与市场能力弱的现状也影响了期货市场功能的有效发挥

　　期货采用杠杆交易，风险性强，参与期货市场进行交易需要较强的专业技能和风险管理能力。在海外成熟市场，期货交易的参与者主要是机构投资者。但是，出于对期货市场认识的误区，以及对机构内控机制不健全、风险控制意识薄弱的担忧，我国国资及许多行业主管部门对其管辖的机构和企业参与期货市场普遍采取了审慎保守的态度。风险承担能力较弱的中小交易者反而成为了我国期货市场交易者的主体。以散户为主的交易者结构，以及由新兴加转轨的历史局限性决定的全社会市场经济意识差的现状，使得我国期货市场不得不采用了更加严格的风险控制措施。比如，采用更高的保证金标准、对期货持仓更加严格的限制、对产品上市和审批更加审慎等等，这虽然提升了我国期货市场的安全性，但也导致了市场效率的损失，制约了期货市场功能的发挥。

　　作为实体经济的主要成分，相当数量的机构或实体企业，无法利用期货市场满足其对冲风险、优化经营管理模式的正当需求，成为我国期货市场发展的一大缺憾。

　　党中央、国务院高度重视金融市场在优化资源配置、促进实体经济发展、服务国民经济转型升级方面的作用。李克强总理指出，“金融和实体经济密不可分。稳增长、调结构、促转型、惠民生，金融发挥着重要作用。”新《国九条》也对期货市场发展提出了更高的要求。面对机遇和挑战，我们要解放思想、改革创新、抓住机遇、迎接挑战，在守住不发生系统性、区域性风险的前提下，加快期货市场发展。

　　二、期货市场稳步发展、稳健运行亟需加快推动制定《期货法》

　　刚才姜洋副主席从境内外期货市场法制发展历史角度讲了《期货法》对期货市场健康发展的重要意义，也从国家安全和战略高度讲了《期货法》立法的迫切性。肖钢主席也说过，资本市场是一个资金场、信息场和名利场，因而必须是法治市场，要高度依赖健全完备的法律制度体系。

　　市场经济的本质是法治经济。党的十八大报告明确提出要全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法。在我国期货市场，目前最高层级的立法是《期货交易管理条例》，《条例》是在1999年《期货交易管理暂行条例》的基础上根据新形势需要修订而成的，2012年又修订了一次。在我国期货市场特定的发展阶段，《条例》对期货市场完成治理整顿、促进规范发展发挥了重要作用。但是，事变则法移。《期货交易管理条例》作为国务院制定的行政法规主要从行政规范角度对市场进行规制，对关系期货市场长远发展的基本民事和金融制度、期货市场参与者之间基本的民商事法律关系和民事责任、场外衍生品市场、期货交易者保护、期货市场对外开放等重大问题难以做出规定。而且，在整顿规范阶段制定的《条例》的监管思路为市场秩序的规范和加强市场监管给予充分保障的同时还未能对创新导向型的监管作出规定。为激发期货市场的创新活力，确保期货市场创新建立在法治、诚信的轨道上，也为了不断提升期货市场服务实体经济的广度和深度，迫切需要我们加快推动制定《期货法》。具体来说，包括以下几个方面：

　　（一）通过《期货法》充分肯定期货市场的功能，有助于期货市场获得社会各界更多支持和信任

　　我国期货市场经过20多年的探索实践尤其是近十几年的规范发展，已经逐步成为服务国民经济的重要金融市场之一，期货市场价格在大到国家宏观调控、中到行业调结构转方式、微到企业精细化管理和个人资产管理的各个层面，都发挥着重要的价格信息“天气预报”的作用，不仅被参与交易者高度重视，而且被大量未参与交易的其它主体有效利用。但是，无可否认，社会上仍有一些机构和个人对期货市场存在一些片面、极端、甚至错误的看法，认为期货市场是赌场、是“暴利场合”、容易造成国有资产流失。这些不当看法一方面可能与我们对期货市场的宣传不到位、不全面有关系，另一方面也不排除是受我国期货市场发展初期那段过度投机、风险事故频发、欺诈行为屡见、期货市场功能无法发挥甚至扭曲的盲目发展时期的影响。这些不当看法一定程度上打击了交易者对期货市场的信心，影响了期货市场的稳步发展，同时也说明，期货市场只有发挥价格发现、资源配置、风险管理的功能、根植和服务实体经济，才有存在和发展的必要，也只有包括政府和交易者在内的相关主体对期货市场功能有正确、全面的认识，政府支持期货市场，投资者信任期货市场，期货市场才能实现稳健运行、稳步发展。1994年以后，我国期货市场痛定思痛，下大力气规范市场运行，重建市场秩序，才使得期货市场的发展逐步回到正常轨道，重塑了各方对期货市场的信心，为期货市场下一步的加快发展奠定了良好的基础。

　　当前，我国期货市场正处于发展初期阶段，也处于改革创新的关键时期，如果能够通过《期货法》肯定期货市场的价格发现、配置资源和风险管理的基本功能，肯定期货市场对实体经济发展的重要作用，并将支持期货市场发展、鼓励企业利用期货市场管理风险等内容写进《期货法》，将有助于正本清源，使期货市场获得政府和交易者更多的理解和支持，这对我国期货市场稳步发展的意义将是非常巨大的。

　　（二）我国期货市场长期实践形成的独具特色的集中统一监管体制以及行政监管和自律监管权责的划分需要《期货法》予以明确

　　我国期货市场在长期实践中逐步形成了一套完整的既具有中国特色、又符合市场一般规律的监管体系，保障了期货市场的平稳高效运行。2011年，美国先后发生曼氏全球、百利金融集团等挪用客户保证金的事件。我国由于建立了开户实名制、统一开户等基础性制度，成立了中国期货保证金监控中心，对客户保证金实行T+1监控，杜绝了类似事件的发生，有效地保护了我国交易者的利益。美国监管当局专门派人来华学习我国在客户保证金保护方面的成功做法。我国期货市场长期实践形成的这套行之有效的监管体制需要在《期货法》层面作出明确规定。例如，中国期货保证金监控中心这个在国务院期货监管机构推动和监管下建立的、具有开创性的期货市场监测监控机构就需要《期货法》对其法律地位有一个明确的说法。

　　目前，在我国，金融市场的综合经营渐成趋势，期货公司以外的其他金融机构将被允许在期货监管机构批准的情况下从事全部或部分期货业务。为适应金融业综合经营趋势，期货市场监管体制是不是要由机构监管向功能监管转变？这些重要的金融制度都需要《期货法》给予明确。

　　与监管体制紧密相关的一个问题是行政监管和自律监管之间的权责划分。我国期货市场是在政府推动下逐步建立发展起来的，由于特殊的历史原因，期货市场树立了严格监管的理念，重监管、轻市场，行政监管和自律监管之间权责划分不清晰、不科学。新一届政府提出了转变职能、简政放权、激发市场主体活力的要求，这给期货市场深化功能、加快发展释放出了利好信号。在监管机构和交易所之间，应当妥善处理好“放”和“管”的关系，使看得见的手和看不见的手都能够恰如其分地运行。《期货法》应对行政监管和自律监管之间的关系做出明确规定，使相关主体的法律地位和权利义务有一个明确定位和分配，让各主体各司其职、各尽其责，依法行使职权、履行职责。

　　（三）《期货法》对期货市场基本的民商事制度、金融制度以及期货市场参与者的权利义务作出安排，有助于为期货市场的长远发展夯实制度基础

　　国际期货市场有160多年的发展历史，在不断的发展、试错和实践中总结出了一套适合期货市场特殊规律的交易、结算、交割、风险控制制度，也对期货市场参与者之间的权利义务做出了合理界定。我国期货市场尽管只有20多年的发展历史，在适当借鉴境外成熟市场做法的基础上，也根据我国市场实际，形成了一套适合中国国情的法规规则体系。但是，根据《立法法》的规定，只有法律才有权对基本的民商事制度、金融制度以及市场参与者基本的民事权利义务作出规定。

　　例如，强制减仓制度。强制减仓是处理系统性风险的有效措施，对于保护市场秩序、维护市场稳定具有非常重要的意义。2008年，“百年一遇”的国际金融危机风险传递到国内，“十一”长假后我国期货市场出现了连续暴跌行情，三家商品期货交易所在证监会的协调下，统一执行强制减仓制度，及时、有效地化解了市场风险，全市场没有违约事件发生。事后各方对这次风险化解给予了高度评价，强制减仓制度对我国期货市场的平稳运行功不可没。但是，期货市场是风险高、专业性强的市场，期货交易所作为一线监管者，直接面对市场上的各类风险事件，在专业判断的基础上，需要快速、果断反应、采取相应措施防范和化解风险，其中包括对会员的持仓进行处分的强制减仓。由于持仓是会员在期货市场的重要权益，强制减仓的操作可能会给会员造成损失，因此，为保护期货交易所的专业判断，鼓励期货交易所依法依规及时化解市场风险，避免期货交易所因处分会员持仓而陷入损失赔偿之诉，《期货法》应当对强制减仓作出规定。

　　还有中央对手方制度。中央对手方是期货衍生品市场一项具有系统重要性的基本金融制度，在抵消期货衍生品交易中最终交易对手方风险、防范金融市场系统性风险、维护金融系统稳定方面发挥着核心作用。2008年金融危机期间，正是因为有中央对手方制度，美国期货市场没有一家清算所发生违约。那一年，中央对手方清算制度在我国也经历了一次严峻考验，保障了整个市场的平稳运行。金融危机后，全球G20组织呼吁各国在金融市场建立中央对手方制度，减少系统性风险。目前，我国是在行政法规层面对中央对手方制度做出规定，法律层级较低，法律风险较大。只有《期货法》对这项重要的基本金融制度及其特殊的制度需求做出安排，才能充分发挥中央对手方制度的重要作用。

　　期货市场是资金密集型、风险密集型的市场，既存在纵向的行政监管关系，也存在横向的民商事法律关系，期货交易所、会员、交易者、交割仓库相互之间可能会因为透支交易、强行平仓、强制减仓、实物交割和保证合约履行等原因产生违约或侵权的民事法律责任，对相关主体的利益造成损害。尽管《条例》确定了期货市场相关主体有承担民事责任的资格，但没有对承担民事责任的情形做进一步的详细规定，而最高人民法院2003年颁布的《关于审理期货纠纷案件若干问题的规定》由于是最高人民法院颁布的，效力层级偏低，与法律不可比拟，其更多是服务于法官对期货纠纷案件的审理，法官的自由裁量权较大，实践中还会出现对同一类案件、不同地区责任承担判决不同的情况。对市场主体、尤其是交易者来说，由于民事责任具有填补损害的补偿功能，更有助于增强相关主体对期货市场的信心和安全感，激起、保护其参与交易的热情，因此，亟待加快推动制定《期货法》、就期货市场参与者的民商事法律制度做出明确规定。

　　（四）稳步推动我国期货市场国际化进程也需要加快推动制定《期货法》

　　国际化与全球化是我国期货市场的改革方向之一，已经刻不容缓。目前，以国际性原油期货为突破口，期货市场的对外开放已在积极推进中。在进一步实施“引进来”和“走出去”战略的过程中，必然面对如何保护我国交易者合法权益、维护期货市场稳定健康发展以及国家经济安全等重要问题，这些都需要《期货法》提供明确的法律保障。同时，来自其他市场经济国家的绝大多数期货公司和交易者更加相信法律的稳定性、可预期性与权威性，而对行政法规和部门规章等文件的易变性存在不安全感、对市场交易安全和权益保障存在顾虑。为取信于国际投资者、加快我国期货市场对外开放的步伐，也应当加快推动制定《期货法》。

　　跨境监管也需要《期货法》作出规定。一般来说，一个国家不应把监管权延伸到其他国家，但基于期货衍生品交易全球化特点和维护国家经济安全考虑，不得不赋予本国立法域外效力、并确立跨境监管权。我们只有在《期货法》中对跨境监管作出规定，才会在谈判中有对等的工具，才能够不被动和避免国际舆论的负面影响。

　　资本市场说到底是一个法治市场，法治强，则市场兴。今天，实体经济发展赋予期货衍生品市场新的使命和责任，而期货衍生品市场发展对期货市场制度供给提出了新的迫切需求。只有加快推动制定《期货法》，才能在更高层面规范、引领期货市场发展，才能进一步深化期货市场功能，为实体经济提供更加全面、有效、深入的风险管理服务。

　　三、搁置争议，求同存异，尽快推出《期货法》

　　我国期货市场经过20多年的探索实践，积累了极为丰富的经验，这些宝贵的经验和规律性认识为推动制定《期货法》奠定了非常重要的基础。前期，全国人大财经委也进行了大量、广泛、深入的调研，这些都为《期货法》的尽快推出提供了条件。但是，不可否认的是，在《期货法》制定过程中，难以避免地会存在一些看不清、拿不准、不符合法律稳定性要求的情形，这是一个两难问题，是这个“新兴加转轨”、改革创新时代的特殊性。但市场经济本身就是法治经济，要保障各类主体的利益，维护市场的公开、公平和公正，促进市场健康发展，有法可依总胜过无法可依，快点制定出来要胜过迟迟出不来，也就是“有比无好”、“快比慢好”。在具体内容上我们建议求同存异，“粗比细好”，不要过于追求法律的完美，相对于快速发展的经济生活，法律永远是滞后的、不完美的，也不要渴求一步解决所有问题，实现阶段性目标即可，尽快就已经达成共识的问题以法律的形式予以固化，指导未来的实践，对还未达成共识或具有争议的问题预留一定空间，待在未来的实践、摸索中逐步充实和完善，在这里，我想提几个原则性建议：

　　一是坚持期货市场服务实体经济的原则，充分发挥《期货法》的适应、推动和引领作用；二是坚持从实际出发，使《期货法》准确反映期货市场发展的内在要求和客观规律；三是坚持市场化，充分发挥《期货法》对期货市场运行机制的规范作用；四是坚持法治化，充分发挥《期货法》对期货市场各方权利的保障作用；五是坚持国际化，适应期货市场日益提高的国际化水平。

　　女士们、先生们，推动《期货法》早日出台是社会各界尤其是期货行业翘首期盼已久的大事。上海期货交易所将继续在全国人大财经委和证监会的统一部署和指导下，积极配合和参与《期货法》立法工作，争取《期货法》早日出台。

　　谢谢大家！