2006年，保监会发布了《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》，这一“试点”就试了十年。其间，随着保险资金投资逐渐松绑，险资参与基础设施项目的规模迅速膨胀。在PPP大热的当下，保监会近日正式发布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》（以下简称《管理办法》），并将于 8 月 1 日起实施，保险资金参与 PPP 项目的大门终于正式开启。
多项放宽
《管理办法》指出，“投资计划可以采取债权、股权、物权及其他可行方式投资基础设施项目”，明确提出险资可以采取政府和社会资本合作模式投资基础设施项目。同时要求，采取股权、政府和社会资本合作模式投资基础设施项目的，应当选择收费定价机制透明、具有预期稳定现金流或者具有明确退出安排的项目。《管理办法》将可投项目范围拓展至一切基础设施项目，项目领域不仅限于交通、通讯、能源、市政、环保，项目级别不再限于国家级重点项目。
另外，《管理办法》还取消了对项目回报、担保、保险、控股股东信用的明文要求，并不再对项目自筹资金和项目方资本金占项目总预算的比例进行硬性规定。这意味着，《管理办法》摒弃了过去依靠股东信用、企业信用融资的传统思路，更注重基于项目信用的新型融资方式，有利于有限追索权的项目融资的发展。
在放松相关的行政许可方面，《管理办法》强调委托人和受益人应“自主投资、自担风险”，并取消了《试点办法》中对投资计划风险控制制度、可行性报告、信息跟踪监测等一系列具体而微的规定，而代之以相关原则性表述。
截至5月末，保险资产管理机构累计发起设立基础设施债权投资计划300项、基础设施股权投资计划17项，合计注册（备案）规模8938.26亿元，在保险资金运用余额中占比7.4%。险资投资项目主要集中在交通、能源和市政行业，投资规模分别为3994.14亿元、2294.40亿元和781.1亿元。
一家大型财险公司的高管认为，随着我国行政体制改革和后土地财政时期的到来，通过PPP模式，引导社会资金进入基础设施建设将成为趋势。在资产荒背景下，险资参与配置基础设施项目有助于缓解目前存在的资产配置压力；同时由于基础设施投资收益稳定，加大基础设施项目的投资有利于增强险资收益稳定性。如债权投资计划平均投资期限7.54年，平均年收益率6.65%，极大改善了保险资产配置结构，促进了保险业务的发展。
能有多少空间
财政部PPP中心数据显示，截至5月底，全国各地推出的PPP项目数量已经达到8644个，投资总额约为10.42万亿元。这样超过10万亿元的市场，似乎对于保险资金来说是一个巨大的机遇，然而事实并不是这么美好。天津一家地方政府融资平台的工作人员对记者表示，现实中，PPP项目执行仍然是“雷声大，雨点小”。
PPP模式的一个重要特点就是设立一个混合所有制的SPV（特殊目的实体）也即项目公司作为融资主体，在一些经营性现金流的基础设施项目中引入各类社会资本，同时使得这部分的资产负债也能做到“脱表”，化解部分地方债的问题。但是当前各地政府的实际情况仍然是，具有较好现金流的项目，政府并不愿意以PPP模式建设运营，而政府希望能够以PPP模式经营的，大多数是准营利性或者非营利性项目，具有较强的公益性，投资吸引力并不大。
“把这些项目以PPP模式包装后推到市场上，希望负债"脱表"，依靠企业的融资资源或资信去执行所谓的政绩工程，但究其本质还是一个举债行为，不过是将直接的债权人从金融机构转换到企业或者SPV。”前述地方政府融资平台人士称。
从历史数据看，过去保险资金参与的基础设施股权或者债权投资计划风险基本可控，这是因为保险资金投资基础设施项目注重安全性，标准相对较高，尤其对项目的担保和增信要求较高。其中债权投资的偿债主体以大型企业为主，偿债能力较好，除国家信用外，90%以上都有大型企业或银行担保，增信措施较为充分，这意味着符合要求的项目并不多。
业内人士认为，国内金融机构风控体系对于项目实物资产及股东担保近乎偏执的重视，不仅是对PPP项目特有的长期、稳定的现金流价值的无视和浪费，使得PPP项目在融资方面丧失了成本优势，而且，受限于PPP项目设施及相关土地使用权的公共属性，贷款方的资金安全其实也并未完全获得实质有效的保障。在很大程度上，这就是风险识别出现偏差的结果。
另外，PPP模式和传统政府融资模式的关键区别在于，前者模式下，社会资本（民资）有机会参与传统上由政府投资的项目（如发电厂、自来水工程、土地一级开发等），分享决策权与收益权。也就是说，在PPP模式下，社会资本与政府是合作伙伴关系。这样，就存在着行政权力既是裁判员又是运动员的状况。比如，在涉及特许经营协议的项目中，政府一方面会授权给特定的项目公司，政府是合同的主体，但是同时政府还会对项目公司实施法定的行政权力，政府又成为市场规则的裁判。如何协调这种合同关系与行政管理并存的局面，使得政府、社会资本和公众各方的利益得到保证，对政府来说是一个挑战，这也是很多社会资本在进入PPP之前较为担忧的地方，地方政府的信用是否能够打消社会资本的疑虑，还有待观察。
新金融记者 盛长琳
作者：盛长琳
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