周小川谈政策性银行改革：资本约束是核心

　　●金融危机后全球开始重新认识开发性和政策性金融的作用。

　　●国家对开发性金融的支持表现为一种增信。

　　●资本约束在一定程度上可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。

　　●对于国家的指令性业务，政策性银行可设置和商业银行一般贷款不一样的风险权重。

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　　●不必严格限制政策性银行吸收存款。

　　●我国的系统重要性银行应包括三家政策性银行。

　　●未来资本项目可兑换时，不一定要限定政策性银行在国内或者国外发债。

　　●集团内切块后，政策性银行可以尝试在资本市场融资。

　　●加强公司治理，建立董事会是政策性银行本轮改革的题中应有之义。

　　十年一个轮回。

　　十年前的2005年，建设银行在香港上市，打响了国有独资商业银行股份制改革的第一枪。十年之后，改革的接力棒传递到了政策性银行手中。

　　与当年的商业银行改革相比，政策性银行的改革也许并不逊色。从资产规模来看，目前，国家开发银行（下称“国开行”）、中国进出口银行（下称“口行”）和（下称“农发行”）三家银行的资产规模超过15万亿。这一数字与当年启动改革时的四大行相当。

　　回想当年国有独资商业银行的改革，不能不提一个关键人物：中国人民银行行长周小川。作为国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组办公室主任，他是国有银行改革的操刀人。

　　正是周小川当年创造性地提出外汇注资国有商业银行改革方案，解决了国有商业银行资本金严重不足的困境。由此，各家国有银行得以开启财务重组、注资、引入战投、股改上市的改革路径。十年后的今天，四家大型银行悉数跻身世界前十大银行之列。

　　随着金融改革的渐次推进，政策性银行在2015年将迎来改革的高峰。4月12日，中国政府网披露，三家政策性银行改革方案已获国务院批复同意：国开行坚持开发性金融机构定位；口行要强化政策性职能定位；而农发行要坚持以政策性业务为主体。

　　如何理解三家政策性银行的新定位？改革将如何具体推进？资本金缺口有多大?从哪些渠道补充？监管又将如何实施？目前备受关注的地方融资平台，是否会拖累三家银行的改革？在经济下行期，如何发挥政策性银行稳增长的功效，同时又确保实现政策性银行和商业银行的公平竞争？在“一带一路”等“走出去”政策的战略框架下，政策性银行又将被赋予何种新的使命？

　　围绕这一系列问题，始于博鳌论坛期间，中国人民银行行长周小川接受了《第一财经日报》的专访。随着改革的纵深推进，我们近日就此话题再次采访了周小川。

　　呈现于读者面前的是中国开发性金融和政策性金融在全球思潮演变和历史纵深下的全新发展战略图景。在周小川看来，资本约束是约束机制的核心，也是政策性银行改革的出发点和落脚点。而国开行和口行的资本金补充问题已经解决，农发行即将解决。“以前最担心政策性业务不在乎盈亏、盲目扩张规模的问题，现在要通过资本约束加以解决。”他表示。

　　展望未来，“如果我们能在已有的实践基础上，借鉴好的经验，不断动态改进，或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。”周小川表示。

　　“还原”改革始末

　　第一财经日报：关于政策性银行改革的具体方案讨论日久，而今天对三家银行的改革又和最初设立政策性银行的目标直接相关，最初是在怎样的背景下建立了这三家政策性银行？

　　周小川：政策性金融和开发性金融经历了周期性变化，对其的理解也在不断演进和深化。

　　政策性银行源自于党的十四大和十四届三中全会的设计。当时的想法是把政策性金融和商业性金融分离，让专业银行真正转型为商业银行。后来，农口说也需要一个，就成了三家。

　　其时的工、农、中、建被称为四大专业银行。所谓专业银行，就是按专业领域划定疆域区隔，而非通过竞争来改善金融服务和资源配置；各领域内具有政策性含义的业务也要由专业银行来承担。例如，国家要支持的农业领域，农业银行就要出资放贷；工业领域的项目资金支持主要靠工行。当时是20世纪90年代初，有些工厂非常困难，工人过年吃顿饺子都要借钱，这就有所谓的“包饺子贷款”；还有一些按生产线发放的贷款，即使企业处于亏损状态，只要某条生产线生产的产品有市场需求就可以申请贷款，这种类型的贷款叫作“封闭贷款”，但实际上贷款主体是企业，企业将资金具体用到哪里，银行很难搞清楚。

　　在这种情况下，专业银行无法按照改革设计顺利转型为提供竞争性金融服务的商业银行。如何解决？这就有了建立政策性金融的考虑，即政策性业务由政策性银行来承担，而工、农、中、建四家银行不再承担政策性业务，真正走向商业化改革。

　　起初，大家对政策性银行的看法比较负面，认为政策性银行的任务就是承担经济转轨期间的“转轨成本”，将来如果经营得不好，或者转轨接近完成时，任务完成了就关掉。在政策性银行发展的过程中，1999年成立金融资产管理公司，也承接了一部分政策性不良资产，比如国开行就剥离了煤炭行业的一些不良资产。

　　道理上，政策性金融是准财政性功能，需财政给予补贴或支持。但90年代我国财政很困难，税收占GDP仅为10%出头。结果，国开行自己逐渐摸索出一条服务国家战略、依托信用支持、不靠补贴、市场运作、自主经营、注重长期、保本微利、财务可持续的称作“开发性金融”的路子。其实，这也是个不断探索、不断完善的概念，使“开发性金融”与“政策性金融”有了区别。

　　前段时间我读《经济学人》（TheEconomist）杂志，有篇关于亚洲基础设施投资银行的文章，题目是“开发性金融的影响”，就使用了开发性金融的概念。

　　日报：就经济学思潮而言，全球历史上也是三十年河东、三十年河西，开发性金融经历了思潮的演变，是否也与此有关？

　　周小川：对，最初全球的思潮不太倾向于开发性金融。一方面是因为开发性金融很可能亏损；另一方面，这和主流经济学的变迁也有很大关系，经历过五六十年代的凯恩斯主义及其后的新凯恩斯主义学派盛行后，80年代兴起了新保守主义，随着英国撒切尔政府强调市场和私营部门，限制政府干预，全球都倾向于相信：当政府更加依赖市场化运作时，政策性金融和开发性金融就不那么重要了。

　　这个周期中的一个重大事件是日本长期信用银行（Long-termCreditBankofJapan）的倒闭。日本长期信用银行的运行模式类似国开行，不吸收存款，主要依靠发债，注重为长期项目融资。由于其准政府色彩，发债成本略低。上世纪80年代日本泡沫经济进入高峰期，在海外投资的狂潮中，从高尔夫球场到洛克菲勒大厦，背后都有日本长期信用银行的身影。90年代后期，由于不堪巨额损失，日本长期信用银行倒闭，这加剧了其后相当长时间全球范围内对开发性金融的否定思潮。

　　因此，在亚洲金融风波以后，全球的政策性金融和开发性金融都在走下坡路。德国邮储银行进行了私有化改革，日本的小泉政府也提出要将日本邮储银行全面私有化。欧洲投资银行（EIB）也启动转型，缩减以往的基础设施建设贷款而转向重点支持中小企业发展。直至本轮国际金融危机之前，全球基本都延续了这样的看法和倾向。

　　但在本轮金融危机爆发后，人们发现，具有一定外部性的公共融资难觅投资者，尤其是基础设施、公用设施和一些涉及重要战略领域的融资。于是开始想办法用好开发性金融，原本计划把开发性金融转型为商业性金融的国家，有些在摇摆，有些干脆转回来。

　　此外，危机爆发后西方国家的商业性金融体系都出现了“惜贷”的情形。一方面源自商业银行自身的资产负债表状况不佳；另一方面则是从回避风险的角度出发，商业银行当时认为最好的方法就是少发放贷款而持有现金，哪怕囤积现金也不贷款。这些现象也使人们重新讨论对开发性金融和政策性金融的认识，即：可能还是需要开发性金融和政策性金融的，而非全部都靠商业性金融机构。

　　国际上的G30（经济、金融名人论坛）2009年开始进行关于长期融资与经济增长的研究并撰写报告。该报告提出，金融危机过后，全球金融体系还没有为支持经济增长做好提供充足长期融资的准备，应该创设新的金融工具和专门的长期融资机构；其中专门提及，亚洲主要新兴市场国家可运用多余的外汇储备，以形成稳定的长期资金来源。2012年对报告进行讨论的时候，G30注意到中国的国开行、巴西的开发银行（BNDES）在中长期开发和投资中发挥了重要作用，其中还特别提到了国开行原董事长陈元同志关于开发性金融那本书—《政府与市场之间：开发性金融的中国探索》。

　　最近，欧盟推出3150亿欧元的投资计划—“容克计划”（Juncker