国务院不久前发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），解决了多年悬而未决的养老保险“双轨制”问题。不过，一些学者认为，此次改革虽完成了制度框架的整合，但还不能就此抽薪止沸—统筹层次、记账利率、计发月数、职业年金基金管理等诸多事项还未到位，个人账户的完善和精算平衡原则的落实还任重道远。
紧 迫 制度可持续设计拖延不得
根据《决定》，改革后单位及其工作人员都要缴纳养老保险费。单位按工资总额的20%缴费；个人按本人缴费工资的8%缴费。个人缴费全部计入个人账户，统一计息。这与企业职工基本养老保险政策是基本一致的。
不过，人口结构的变化导致的养老金支付压力对任何制度都没有例外，职工基本养老保险的“空账”问题一直备受关注，有研究机构曾测算未来支付缺口高达数万亿元。随着人口老龄化程度的加剧，机关事业单位基本养老保险的负担也必然越来越重。
有统计数据显示，目前机关事业单位现有在职职工3000多万人，退休人员1500多万，而机关事业单位养老保险缴费、工资的供款渠道主要是财政资金的供给，各级财政还是要负重要责任，因此如果要同时筹措1500多万人的养老保险基金，还要筹措单位缴费、个人缴费，显然这两块相加会增加财政负担。
“据我理解，社保缴费的资金来源渠道和工资来源是一致的。一般来说，工资来源是什么，社保缴费来源就是什么。例如，全额拨款的事业单位和党政机关，缴费自然就来自财政拨款；再例如，差额拨款的事业单位，社保缴费的来源自然也应是差额的。”中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文认为，单位和个人缴费累计需要并达到28%和12%，对单位会有一定压力，毕竟增加了运营成本。
此外，机关事业单位的扶养比（退休人员和在职职工的比例）比企业高，目前企业的参保人员和退休人员的比例关系达到3：1，而事业单位大概是2.5：1，机关更低大概只有2：1。在人口老龄化加剧、劳动力流动加快以及经济增长速度逐渐放缓的情况下，养老保险制度的改革必须适应新常态。
郑秉文认为，一旦机关事业单位并轨完成，社会公平也就解决了一大半。那么下一个问题就变成了“可持续性”的问题。所以并轨之后，应该立即投入到制度可持续的设计及改革工作当中：否则我们明知目前企业城镇职工养老存在很多问题，还让机关和事业单位完全模仿这一制度当中，或说参加到这一制度当中（只是单独建账而已），这一改革的可持续性前途就可想而知了。当然我猜想，也不排除相关部门是想分两步走，先解决公平性问题，把全社会的怨气理顺了、没人埋怨了，我们在“一个锅里吃饭”后再谈改革制度的可持续性问题。
选 择 个人账户要不要“做实”
专家认为，职工养老保险“统账结合”制度运行20年以来，个人账户做实试点工作一直不顺利，个人账户制度运行质量低下，财政投入不规则，参保人没有建立稳定的安全预期，这样的制度模式需要重新思考制度选择。而名义账户制在解决转轨问题和增强缴费与待遇给付之间的紧密联系所具有的独特优势，使其成为我国养老保险制度模式改革可供选择的一种方向。
“刚刚公布的机关事业单位养老保险的改革方案同样采取了"统账结合"的筹资模式，覆盖4000万人，加上城镇企业基本养老保险的3.4亿人和城乡居民基本养老保险的5亿人，近9亿人拥有了自己的养老保险个人账户。”郑秉文表示，十八届三中全会提出“完善个人账户”，目前看来路线图还未清晰，改革的任务依旧繁重。
按照与积累和精算的关系，养老保险制度有四种基本模式：现收现付制，个账积累制、总账积累制以及名义账户制四种。
郑秉文认为，一般来说，建立个人账户的目的有四个：一是以真金白银的实物形态为未来退休预先建立一个资产池，以应对人口老龄化的冲击；二是提高储蓄率，促进经济增长；三是养老基金通过建立个人账户进入资本市场进行投资，以避免现收现付制条件下带有明显财政因素的养老基金对资本市场的巨大冲击；四是加强当前个人缴费与未来养老金权益的密切联系，增强激励性，构建一个精算中性的储蓄载体。在这四个目的当中，只有第四个对中国是有意义的。
北京大学经济学院教授郑伟表示，关于中国的养老保险个人账户，现在的想法是保留个人账户，不做实。这样有三个明显的好处，一是不需要短期内解决资金来源的问题；二是不需要解决基金投资增值的问题；三是相当程度上可以避免因现收现付制造成的劳动力市场扭曲问题。郑伟认为，名义账户制可以作为未来长期改革的一项重要过渡制度，提供较大的灵活性，它不要求具备成熟的资本市场，短期转轨成本相对较低，与现收现付制相比具有较好的参保激励，这些优势对于中国等发展中国家具有重要意义。
中国社会保险学会会长，原劳动保障部副部长王建论认为，如果做实个人账户，那么收入增长和基金运营利率基本相当才能保证替代率。如果没有这样的稳定增长，也影响到替代率，但两个条件又是相悖的制约条件。另一个问题在于，中国是一个转制中的国家，国民的理财思想、理财的观念不成熟，如何理性地理财的基本观点还没有成熟起来。
孙冶方经济科学基金会理事长，原国务院发展研究中心副主任李剑阁也认为，中国的居民储蓄很高，再强加一个积累型账户没有必要：“因为年轻人自己要存一笔钱，为自己养老存一笔钱，还要为现在的老人再存一笔钱，承担的负担太重了，没有这个必要。”李剑阁建议，应改成名义账户制，而不是“基金式个人账户”。
人社部社会保险管理中心主任唐霁松认为，制度设立之初，个人账户做实的决定不能说是错误的，因为基于当时的时代背景，但是现在需要调整。第一，个人账户记账利率收益非常低，按照规定职工养老保险个人账户记账率大部分的省记账利率参考同期的银行一年期整存整取的存款利率，有的省是参考上年度一年的定期存款利率国债利率居民消费价值指数的因素确定记账利率。还有的省按照中国人民银行上年度存款基准利率及其调整变动后测算的加权平均利率执行的。各地记账利率不一样，但定期存款利率显然是比较低的。同时，从实践看，做实个人账户试点省份中，东三省国务院已经特别批准辽宁省向已经做实的个人账户养老金借支发贷遇，累计已经借出去700多亿：“已经做实的钱花出去了。由此我们认为做实个人账户黄金期已经过去了。”
建 议 专家倾向于“全账户”
对于未来缴费比例的研究，中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华表示，研究设定了三个假定方案，一是小账户（8%+20%），第二是大账户（16%+12%），第三是全账户（28%+0%）。其中更倾向于全账户方案。
她认为，党政机关和事业单位的养老保险制度改革自起步便建立“全账户”制度。机关事业单位改革与城镇职工制度转型完全同步进行，无须试点。职业年金的单位缴费应做实而不应采取记账的方式。
按照“全账户”设计基本养老保险，单位和个人分别按20%和8%缴费，全部计入个人账户，采取“名义账户”运营方式，按照生物收益率计息。生物收益率是工资增长率和人口增长率之和，在方案测算时采用城镇单位在岗职工平均工资（以下简称为岗平工资，后文同）增长率作为近似值。同时，按照实账积累设计职业年金，单位和个人分别按8%和4%缴费，全部计入个人的职业年金账户，财务实账运营方式，按照市场投资收益率积累。
按照方案设计进行75年（2015-2090 年）的测算，结果分别是：当年新退休人员的个人替代率，即当年新退休人员领取的平均养老金与平均缴费基数的比值，衡量退休前后收入的差距。如果不改革，基本上维持在60%以下，但若实行名义账户制改革，养老金待遇是逐步上升的，最高可升至80%。
研究表明，2040年之后，现行制度的财政负担将会快速攀升，占当年财政收入比重从不足5%左右将升至接近13%，而若改革，那么财政负担比重仅由不足5%增至6%，到2090年，尽管机关事业单位赡养率升高110%，但财政负担只增加了35%。
“我们认为全账户制度具有九个优势：彻底解决了跨统筹地区的劳动力流动的便携性问题；基金管理层次可一步提高到全国水平；彻底规避了各种地方性碎片化制度的出现；彻底根除了财务不可持续性的根源；完全解决了建立正常待遇调整机制的障碍；摒弃了提高退休年龄的制度障碍；杜绝了诱发群体事件的主要根源；完全扬弃了不利于低收入阶层的缴费公式；完全根除了导致缴费率居高不下的因素。”张盈华表示，这一模式对制度而言，可以增加制度的收入，增强制度应对老龄化的能力，这是转型的根本目的，而不是简单地将“空账”合法化。
作者：李唐宁 (来源：经济参考报)
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