10月2日，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称《意见》），各方久久期盼的地方债务管理制度正式亮相。
这是深化财税改革中的一件大事，此前各方对此讨论如潮。通篇看下来，整体感觉是《意见》基本吸收了此前学界关于地方债务讨论的主要观点与共识。比如，“修明渠、堵暗道”的提法、“赋予地方政府依法适度举债权限”、“建立规范的地方政府举债融资机制”、“借、用、还统一”、“将地方债纳入预算管理”、“建立风险预警机制”、以及中央不救助、将地方债务纳入政绩效考核……，都与前期讨论如出一辙。此外，《意见》还吸收了近期财政改革的一些最新理念，如用发债置换地方政府现有债务、在地方公益性建设项目中引入PPP、将地方债务分门别类地纳入预算管理等，都是很有新意和现实意义的提法。
最关键的是《意见》体现了“行政规制+市场约束”的制度取向。在前期，包括我在内的许多学者都认为，根据我国的实际情况，我国地方债务管理办法应当采取“行政规制+市场约束”的道路。从现在出台的《意见》看，行政规制的色彩的确很浓重（甚至有点过于浓重了），但“市场约束”这一方向上，则又太有限。详解如下：
《意见》详细规定了地方债的发行主体、债务规模、债务资金的使用方向、债务综合统计与报告制度、风险预警以及行政问责等，这是行政规制导向下地方债务管理办法的题中应有之义，但内置的前提却颇为冗余。关于发债的主体，《意见》锁定为省一级行政单位，而省以下的地方政府要发行债务只能通过省代发。
此处有两层意思：其一，在未来的债市上，作为需求方的将只有1个中央政府与36个省级地方政府（含5个计划单列市），不会出现一个数千个地方政府争先恐后的“繁荣”局面；其二，最需要建设资金的广大市县政府被套上了约束的笼子，这当然有利于债务管理，但却不利于新型城镇化建设，我认为在这方面其实是可以再放松一些的。
关于发债的规模，《意见》规定由国务院确定全国债务的总规模，再由财政部确定分区规模，并报各级人大审定。这里面的关键问题是，全国债务总规模可能是多少？中央与地方的比例是多少？财政部按什么标准在各省之间分配债务规模？一个可以成立的推断是，考虑到债务总约束指标，现行约20万亿元、中央与地方各50%的总体格局不会被突破，换言之，未来地方债务的高限为10万亿（含累计余额）。如果放宽一点，按“马约”3%的财政赤字率、以2013年我国56万亿元的GDP总量测算，可以想象的新增债务总规模不会突破3300亿元（2014年我国财政赤字率为2.1%、约13500亿元）。
对比现在地方各类隐性、明性的债务的总额，就可以发现，未来地方债务的总规模最多是现在所有债务总额的“翻明”和加总，很难有大的突破。更重要的是，财政部按什么标准在各省之间分配这有限的债务“馅饼”？“不能唯GDP”，某西部省份省长曾如此说。但具体是什么标准，想来随后在财政部与和各省之间会有一场关于债务规模与额度博弈的好戏上演。再下推一步，各市县对于本省债务额度的争夺，也将十分激烈。
行政规制过于浓重还体现在债务的发行方法上，《意见》对此基本不置一词。市场主体（主要是各类金融机构）如何参与、如何互动，几乎没有一个字。但事实上，正如一些地方已经在实践的那样，在地方债的发行中，需要通过招投标的方式确定承销商、需要进行债务评级、需要进行债务统计与报告、需要建立公开的风险预警机制等等，《意见》对此应当有所涉及才对。
行政规制过于浓重还体现在地方债务风险预警机制上面。《意见》规定由财政部建立针对各省的债务风险预警机制，我对此很不赞同，财政部从内部控制债务风险当然是必要的，但绝非全部。更重要的是地方政府自己要有一套风险预警机制，且在每年对人大的预决算报告中应当公开。进一步地，与政府自身的风险预警相比，由第三方机构或者作为债市投资人的各金融机构进行的风险预期报告更能丰富各方对于风险的判断与认识。
行政规制过于浓重还体现在对于出现偿还困难的地方债的处理上。《意见》虽也声称，“地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务”，这里的亮点是“处置存量资产”，略有市场经济条件下风险自负、责任自担的意思，同时《意见》声称“中央不救助”、要将其纳入“政绩考核”。但吊诡之处在于，《意见》又说，“地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制”，还是为中央介入留下了伏笔。
在很大的程度上，《意见》体现了财政部从以前对于地方债“不管”到现在“过度管理”，过于强调政府内部管制的力量，引入市场力量不足，有些矫枉过正。
（作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师）
作者：冯俏彬
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