郭晋晖
[ “社保系统的改革都是被逼出来的，东部发达地区由于参保人和业务量的激增，社保经办机构的压力非常大，不改已经难以适应形势的变化。” ]
自从张元从医院转入社保部门工作之后，他再也不抱怨银行服务质量低，他说，在社保行业工作，知道社保经办机构为参保人提供的服务比不上银行的效率高。
在过去的10年时间里，中国已经实现了社保的全覆盖，截至2012年，社会保障的覆盖高达26.6亿人次，成为世界上第一大社会保险制度。
然而，与社保覆盖面突飞猛进相比，社保服务的质量以及參保人的满意度并没有得到同步提升，“重投入，轻管理，重政策，轻服务”的问题逐渐暴露，究其原因，关键又卡在社保经办机构的供给和服务能力上。
《第一财经日报》记者在过去一个多月对中国省级以下基层社保机构官员的调查和走访显示，之所以供给和服务能力跟不上，病根又出在目前中国社保体制上—隶属于行政部门，尽管经办机构是一级法人，但实际上并没有真正的法人独立地位，进而导致政事不分。
一位社保系统资深人士对本报记者表示，社保机构所面临的这些痼疾，已经不是向编办要些编制、向财政要些资金等缝缝补补的措施能够解决的，必须改革和优化服务体制。
清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥在接受本报记者采访时称：按照国际惯例，凡是涉及60%以上居民和企业的管理及服务，即应当依法建立独立机构、直接预算和隶属行政第一把手。
另据本报记者了解，一些地区已经在社保体制改革方面进行了探索，早在2007年，作为浙江省综合配套改革试点区的嘉兴市组建了市社会保障事务局，这一机构为市政府直属的参照公务员法管理的事业单位。江苏省无锡市也通过体制改革，整合资源，做强了社保机构，同时推进了行政简政放权的改革。
去年，广东省信访局联合广东省社科院组成联合课题组对广东的社保体制进行调研，并于近日向广东省相关部门提交报告，建议成立直接隶属于省政府、集中统一管理服务全省社保事务的广东省社会保障服务事务局。
此外，本报记者获悉，按照十八届三中全会“健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系”精神，人社部已经明确由全国社会保险事业管理中心牵头，研究加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。
“社保系统的改革都是被逼出来的，东部发达地区由于参保人和业务量的激增，社保经办机构的压力非常大，不改已经难以适应形势的变化。”上述社保系统资深人士说。
超负荷运转中的脆弱
近年来城乡一体化保障的快速推进，大量的农村参保人进入制度，全国的经办机构均处于超负荷运转的状态。
人社部的数据显示，经办机构人均服务参保人次负荷比由2000年的2757∶1上升到2012年的9692∶1，明显超出国际平均水平。在社保重镇广东，全省人均负荷比已经高达21342∶1。
在社保局工作这么多年，沿海某省市级社保局长刘林亲身经历了该市社保体系快速膨胀的全过程，参保人次从100多万增加到了1000多万。
“任务已经翻了十倍而部门的‘三定’方案还是原来的，新农合那么多人划入编办却没有给社保局增加专门的编制。”刘林说。
不仅仅是参保数量，参保方式也发生了很大的变化—当年只需面对单位，如今却有越来越多的参保人以个人身份参保。
社会保障经办机构对参保人的承诺是“记录一生，服务一生，保障一生”，如今参保人工作变动非常普遍，参保人的参保记录都非常复杂，这些变化对于社保经办机构提出了严峻挑战。
每天早上一上班，某县级市社保局局长王铮就会站在办公室楼下维持秩序。
该县社保局的办公场所非常局促，一楼“大厅”只有几十平方米，前来办事的参保人不得不在马路上边排队，有时排队的人流长达百余米，场面堪比春运买火车票。
超负荷运转的结果是社保经办过程中出现了风险防控能力减弱，维持任务数量的粗放式管理态势，不利于保障基金安全和提高参保人的满意度。
刘林说：“现在社保所有的矛盾都缘于体制，政府想把所有的都包办起来，但又不可能给我们那么多的编制和资源，导致社保部门普遍处于‘不能不做，又很难做好’的状态。”
“行政化”的桎梏
社会经办业务具有非常强的市场化属性，而长期以来在机构定位、人员编制，经费来源等方面严重的行政化，对社保经办机构的效率和活力形成束缚，整个社保系统处于一种脆弱状态中。
相比于经办业务工作量的激增，社保经办人员数量增长缓慢。在2000年到2012年这13年间，各类社会保险的参保人次增加了7倍，基金收入规模增加10倍，基金支出规模增加9倍，但同期社保经办人员的数量仅增加1.3倍。
社保经办人员数量难以增加的根本原因是社保经办机构的事业单位性质，全国有超过一半的经办机构是参照公务员管理的事业单位，在中央三令五申不能增加编制的大环境下，各地编办对于编制控制得非常严格。
在这种情况下，社保业务量与人员配比之间已经完全“失联”。更严重的是，财政对于社保经办的投入与社保业务量也是“失联”的。
中国对于事业单位的财政拨付是与人员挂钩，经费拨付额采取按机构行政编制人员和人均办公经费定额来制定，人员编制的数量直接决定财政拨款的数量，
中国社科院发布的《中国养老金发展报告2013—社保经办服务体系改革》中称，2012年财政实际支付全国经办机构经费总计148.1亿元，人均服务费用仅为8.88元/年。
“人均服务费用”是指每年参保人次平均费用，这个指标用来衡量社会保险制度用于服务参保人的能力。2012年，148.1亿元的总经费减去80亿元的经办人员工资以及房屋水电等办公经费，剩下的钱连每年为参保人寄一封社保权益告知单的挂号信邮费都出不起。
《社会保险法》第74条规定，社保经办机构应当定期将个人权益记录单免费寄送本人，而在实践中几乎没有社保机构能够做得到。
王铮说，捉襟见肘的办公经费让社保局连打印纸都没法充足供应，为参保人打印清单常常使用单位内部已用纸张的背面，对于一些职工比较多的大单位，则会要求他们自带打印纸。
如果说人员经费的不足，各地社保局长还可以克服，最令他们难受的是严重的授权不足。
首先没有用人权，他们想用的人留不住提拔不了，上级部门常常给他们派一些完全不懂业务的人来担任重要职务，“管不到人实际上就管不到事，这会带来很大的风险”。
由于社保经办机构隶属于行政部门，经办机构实际没有法人独立性，缺乏执法权，其稽核工作与行政部门监督执法彼此脱节，给扩面、稽核、反欺诈、账户核管等工作造成重重困难。
政事分开“去行政化”
广东省社科院课题组在调研中发现，政事合一，管办一体，监管不力，制衡防控机制的乏力是当前社保体系中存在的主要问题之一。
这份名为《全面深化改革，构建广东省大社保新体制》的报告称， 由于法律责任主体、会计管理主体的地位不明晰，与行政主管部门关系未理顺，致使工作独立性和主观能动性受到影响，从而降低了基金管理的专业化、现代化水平，以及服务的人性化和贴心化水准。
报告建议，按照“政事分开，管办分离”的原则，组建地方社会保障服务事务局，隶属于省政府，集中统一管理服务全省社保事务。
《中国养老金发展报告2013》认为社保经办体系改革的首要因素是弱化行政管理职能，向独立自主运营的社会公共服务机构过渡。
报告建议在中央层面设置独立的国家社会保险管理总局，依托现在各级经办机构，实行全系统的垂直管理。
“垂直管理”只是社保体制改革的一面，另一面是走向“大社保”，即将政府系统中与社会保障相关的有支付功能部门进行整合。
杨燕绥认为，社保经办机构改革的方向要依法建立独立机构，把散落在各部门的公共服务功能进行集中，成立国家社会保障总署，直接向国务院负责。这种改革不需要增加人员，只需要整合机构，通过信息化和服务外包提高公共服务能力和质量。
浙江嘉兴已经走在了改革的前列。2007年，浙江嘉兴将原社会保险事业局、市卫生局、民政局、人口计生委、市发改委信息中心以及市民中心等单位分别承担的社会公共事务经办职能进行归并整合。新组建的社会保障事务局为市政府直属的参照公务员法管理的事业单位。
业务范围从职工五大险种经办扩大到城乡居民医疗、养老、精简职工遗属补助、城乡居民最低生活保障、优抚救助、高龄无保障老人生活补助等经办管理服务，并承担农村部分计生户奖励扶助金的发放以及办理社会帮扶(救助)等社会事务。
嘉兴模式的核心就是通过体制改革，实施对公共服务经办职能、系统、应用三项整合，打破了社会保障经办体制按行政体制分别设置的常规，有效地整合了政府公共服务资源，形成了“政事分开、管办分离”的政府社会保障事务协同经办组织模式，在极大地方便了参保人的同时，还使操作者、监管者责权明确，有助于防范基金风险。(应采访对象要求，王铮，刘林，张元为化名)
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