市政债：开前门与堵后门

　　长江商报消息 叶青(湖北省统计局副局长)

　　12月24日上午，《中国日报》援引未具名消息人士的话称，中央政府可能允许地方政府发行市政债券，最早将在2014年3月宣布。允许地方发行市政债，已没有什么悬念。问题的关键是时间表。

　　今年7月份，财政部宣布“将积极创造条件使地方政府未来在自行发债过程中逐步推进建立信用评级制度”。地方政府信用评级制度的建立，将为未来市政债的市场化奠定基础。另一个表明政府可能扩大市政债券发行计划的迹象是，9月16日，中国社会科学院金融研究所与中债资信评估公司签署了中国地方政府评级合作框架协议。在三中全会之前，政府最高智库—国务院发展研究中心就已经推出一项提议，呼吁政府更大力度地利用市政债券来整顿地方政府债务。

　　根据一些非官方的估测数据，中国地方政府债务在国内生产总值中所占的比例为42%，相当于4万亿美元。其中大部分债务是通过金融工具筹集。这些工具的规模以及贷款的健康程度都是“秘密”。如果使用市政债券，就可以解决这种透明性的缺乏，因为市政债券的出售要求向投资者公开违约风险。不少主流经济学家也表示，在解决地方债务发行的问题上，建立真正的地方债券市场将是关键所在，对公开信息的要求将会有助于地方政府规范预算。

　　同样，城镇化也离不开市政债。中央城镇化工作会议透露的信息显示，新型城镇化的资金来源有四个方面：地方政府举债，完善财税体制，政策性金融机构改革和鼓励社会资本参与，保障资金的可持续。

　　市政债券起源于19世纪20年代的美国，当时地方政府部门开始通过发行市政债券筹集资金，到了20世纪70年代以后，市政债券在世界部分国家逐步兴起。市政债券大体可分为两类：一般责任债券和收益债券(或收入债券)。一般责任债券是由州、市、县或镇(政府)发行的，均以发行者的税收能力为后盾，其信用来自发行者的税收能力。收益债券是由为了建造某一基础设施依法成立的代理机构、委员会和授权机构，如修建医院、大学、机场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口的机构或公用事业机构等所发行的债券，其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。

　　事实上，中国的“城投债”就属于准市政债券，用于道路桥梁、公共交通、公用事业等市政建设项目，债券发行人多为地方政府组建的城市建设投资公司。城投公司既是我国城市基础设施投资、建设和运营的主体，也是地方政府市政建设的融资平台。

　　“城投债”的发行，满足了城市建设的要求，但是也存在一些问题。一是相关政策法规不健全。我国城投债已具备相当规模，但一直缺少专门的政策法规。二是缺少有效的担保机制。我国《担保法》规定政府机构不能作为担保人，地方财政的资本金拨款、专项偿债基金和各类补贴为“城投债”提供了还款保障，但“城投债”并没有政府信用的直接担保。三是信息披露缺乏透明度。城投类企业的信息透明度低于一般企业，部分城投公司财务报表披露不及时，审计报告中缺少报表附注和对重大事项的说明。因此，在“城投债”的基础上，要进行规范的市政债发行工作，必须有针对性地在这三个问题上予以突破。