土地信托激活农地流转

　　[提要]由于农业生产成本较高、农业的比较效益低下、农民进城务工增多等原因，土地抛荒在全国范围内仍普遍存在，而抛荒会危及粮食生产安全及造成社会紧缺的耕地资源闲置浪费等现象，也不利于城镇化进程的顺利展开。在此情况下，土地信托顺势而生。

　　城镇化东风越刮越强之时，在湖南益阳、浙江绍兴等地开展多时的土地信托开始探出头，寻求东风滋养。但城镇化东风能否解土地信托之渴，尚有不少疑问。

　　“土地信托是土地流转中的一项制度创新，是深化农村土地经营机制的必然需求，也是促进土地使用权规范有序流转的必由之路。土地信托制的有效推行必将对新型城镇化产生深远的影响。”长期关注这一领域的华南理工大学民法学院副教授关永红在接受本报记者采访时如此展望。但对于土地信托的限制性因素可否在近期取得突破，关永红亦持不乐观态度。

　　土地信托顺势而生

　　由于农业生产成本较高、农业的比较效益低下、农民进城务工增多等原因，土地抛荒在全国范围内仍普遍存在，而抛荒会危及粮食生产安全及造成社会紧缺的耕地资源闲置浪费等现象，也不利于城镇化进程的顺利展开。在此情况下，土地信托顺势而生。

　　土地信托，指土地所有权人（委托人）为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，而将土地信托予受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将开发经营的利润作为信托受益分配金交付给受益人。

　　“全国率先推出土地信托的是河南省安阳县，但能够称为模式的是浙江绍兴和湖南益阳。”湖南省土地学会一位不愿具名的副秘书长在接受本报记者采访时表示，土地信托制度成立后，所到之处几乎消灭了土地抛荒现象。与此同时，土地信托还有利于调整土地结构，提高土地利用规模效益，促进农地整理，增强市场竞争能力。

　　据关永红的实地调查材料，浙江省绍兴市自 2001年 2月实行土地信托服务，不到半年时间，全县流转土地 15. 8万亩，土地流转率超过了 40%。土地集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中，有 50 %的农田进行了种养结构的调整，土地产出量增加了 5到 10倍，从而使土地得以发挥最佳效益。

　　与新型城镇化这一命题相契合，土地信托还有利于加速农村人口流动，提高土地资源配置效率，并有利于维护农民权益。上述湖南省土地学会副秘书长介绍到，“只有劳动力的流动，而无土地的流动，就会使土地处于闲置状态。成立土地信托机构，可以提高土地资源重组效率，使土地经营权依法、规范与经济流转。

　　经过多年摸索，绍兴和益阳的土地信托机制运作良好，且基本实现了上述功能。其中值得关注的是，土地信托制度仍离不开政府的信用支持。在益阳，从 2010年起，政府开始主动介入，试点搭建政府平台———土地承包经营权信托公司，规范土地流转。绍兴则成立了以镇为单位的土地信托服务站，以服务土地信托流转。

　　“模式构建需要这样的机构。”关永红表示，土地信托政府性机构能够发挥信息传递、中介服务、监督治理和经营治理等职能作用，也做到了在稳定承包权的基础上，加速经营权流转。“接下来，应因地制宜地开展工作，而不是搞一刀切。”关永红认为。

　　难题待解

　　土地信托流转在市场经济和法治环境完善的欧美国家有普遍应用，并产生了学理上的美国模式和日本模式（见链接）。前述湖南省土地学会副秘书长表示，日本模式强调土地的稳定性，增强了“国有土地”的治理和运营能力，是需要中国借鉴的。

　　无论是土地学会这样的半官方机构，还是关永红这样的学者专家，都在积极建言决策层，希望土地信托流转这一创新事业，能够获得实质性支持。

　　“首先当然是法律法规方面的支持。”关永红告诉本报记者，中国土地信托发展滞后，要真正促进土地信托经营业务的发展，尚需制定有关规范各种土地信托经营业务的政策法规及实施细则。“比如土地投资信托基金如何具体运作，土地信托红利确定的依据，土地信托经营业务的税费制度，土地信托产权的流转补偿与变更登记问题等等，目前这些领域都是空白。”关永红表示。

　　目前，土地信托委托人是村委会还是承包户、对受托人是否有条件限制，这两个问题非常迫切。“《宪法》、《农村土地承包法》等明确规定，农村土地属于集体所有，而有权代表集体的组织有村民小组、村委会、乡（镇）集体经济组织。但究竟哪一个集体经济组织是集体土地的主体，事实上并不清楚。于是，有的地方将集体土地所有权证发给村委会。但信托制的委托人在绝大多数情况下均是财产的所有者，那么村委会就不具备这种委托人身份，这是矛盾的。”

　　对于已经开展土地信托流转试验的几个区域，已经开始面临市场化的难题。

　　前述湖南省土地学会副秘书长介绍到，农村土地产权流转根本在于解决“有地无人种、想种无地种”的问题，因而，培育土地经营者是土地产权流转能否顺利进行的要害。目前中国农村土地流转经营者主要有一般农户、种养大户、工商业主等，主要经营形式包括大户承包型、农庄经营型、股份合作型、公司经营型、产业化经营型等。但总体上还是显得分散、不成系统，因此，“应重点支持种养大户与工商业主进行规模化经营，投资高效农业，以发挥其人力、资金、市场与技术的优势。”

　　此外，目前的土地信托政府性机构还无法满足这种流转机制对市场信息、监督机制以及资金、技术等方面的需求。以资金支持为例，“土地开发需要巨额资金，通过财政拨款、个人自有资金等途径往往受资金来源的限制而满足不了需求。我们的建议是建立土地投资信托基金，来源可包括银行等金融部门吸收的土地信托存款、政府发行的土地证券、企事业单体待用的土地信托基金、预算外自有资金，等等。”关永红表示。