两月内三度出手 政策组合拳剑指地方平台违规融资

　　2012年异常火爆的城投公司融资市场已经感到了寒意，无论是爆发式增长的基建信托，还是踊跃的城投债，2013年或许将面临新的政策考验。

　　2012年最后一天，财政部联合国家发改委、人民银行、银监会悄然下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（下称463号文）

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　　从上述文件来看，无论是规范地方政府集资、举债行为，还是加强对平台公司注资、担保等管理，2012年过分膨胀的政府融资平台表外融资显然进入了监管视线。

　　这已经是中央部委两个月内第三度出手规范政府融资平台的融资行为了。

　　此前，国土资源部曾于2012年11月15日“十八大”闭幕当天联合多部委下发旨在规范土地储备融资的文件。一个月后，针对高达2.5万亿的存量企业债偿债风险，国家发改委也以资产负债率分类监管的方式对城投债企业予以重点关注。

　　“政府对地方融资平台的融资态度可能会有所收紧，城投债净增量继续扩大面临不确定性。”中金公司在最新信用策略报告中指出。

　　表外融资渐成监管重点

　　2012年以来，在银监会降旧控新的严格监管下，面对纷纭而至的偿债高峰，背负9万亿债务的地方政府融资平台，其融资方式发生了显著变化，以债替贷，基建信托等表外融资方式的兴起，并对传统贷款形成替代作用。

　　据广发证券统计，截至2012年12月20日，城投债当年累计发行高达8700亿元，而2011年同期这一数字仅为3100多亿元。同期，城投债存量接近1.8万亿。特别是在9-12月，连续4个月城投债单月发行量超过千亿。

　　与城投债同样火爆的还有基建信托，来自中国信托业协会的数据显示，截至2012年三季末，信政合作类信托余额为3903.5亿元，较年初激增1366.7亿元，占比也从年初的5.27%提高至6.18%。

　　越来越多的融资平台改变了原有融资模式，通过企业债券、信托计划等多种方式筹集资金，从2012年3季度开始就引起了监管机构的警觉。在当年第三次经济金融形势通报会上，银监会主席尚福林指出，大部分城投债为银行业金融机构持有，特别是部分城投债由于市场认可度不高，导致承销银行被动持券，这使得平台风险大量留在银行体系内，并未得到有效分散，银行的实际风险敞口上升。

　　因此，过去一个季度，监管机构的风险排查重点之一便是“平台贷款偿还情况、平台贷款分类变动情况、新设平台以及新增平台贷款投向的合规性”，银监会对平台贷款总量控制的底线并未丝毫松动，同时，监管明令，对于违反政策以各种名目“绕道”进入平台的贷款，必须加以清收“要全方位掌握平台通过债券、信托等途径融资的情况，科学预测其偿债能力，防止过度授信和多头授信。”

　　财政部多管齐下

　　此番463号文构成了监管的另一道防火墙。

　　其一，明确地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。

　　这项政策出台的背后，则是2012年以来频频爆出的地方政府违规内部集资行为。

　　据重庆市一家事业单位人士介绍，早在2012年“两会”前，重庆当地政府机构、事业单位就曾以年化收益率10%左右的名义向体系内部员工集资，其募集的“理财”资金投向了各个地方融资平台。

　　其二，对于地方各级政府相当流行的，以“回购方式举借政府性债务行为”作出禁止性规范，上述文件规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购责任等方式举借政府性债务。

　　不过，上述文件对19号文等一系列文件所规范明确的公共租赁住房、公路等项目仍开了一道口子，“如（上述项目）确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。”

　　而对于近几年地方政府融资平台频频祭出的资产注入游戏，即肆意通过土地、林权等注资行为做大平台规模、做低资产负债率的做法，财政部文件也作出明确规范。

　　“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。”上述463号文规定，要严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。

　　2012年5月，在地方城投公司密集公布年报的时候，哈尔滨城市建设投资集团有限公司（下称“哈城投”）进入了市场的视野，依靠政府高达1360亿元林权资产的注入，几乎一夜之间跃升为中国最大的城投公司之一，今后此种资产注入游戏或将受到严格限制。

　　规范违规担保行为此前是2012年国务院19号文出台以来多次强调的重点，财政部此番文件再度强调，坚决制止地方政府违规担保承诺行为“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。

　　严控土地储备融资“命根子”

　　中央多部委两个月内三度出手，在众多地方政府融资平台新规范当中，地方政府的命根子“土地财政”的化身，“土地储备融资”成为关照重点。

　　此番463号文重申，地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

　　“符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。”463号文规定。

　　上述文件延续了此前国土资源部联合财政部、人民银行、银监会多部委发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》（下称162号文）的精神。

　　一家大型国有银行投行部人士告诉记者，出台文件，“就是因为担心和防止地方政府挪用土地储备贷款，再就是要适度控制土地储备规模和融资额度。”

　　据上述人士透露，自从去年11月中旬文件下发后，部委、监管机构、商业银行总行纷纷组织调研政府平台及各地土储机构，“不排除有新政策进一步出台的可能。”

　　中金公司认为，上述162号文要求此前名录以外的机构（含融资平台公司）名下的储备土地，应严格按照《通知》的要求逐步规范管理，并明确纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保，这将会限制融资平台抵押土地获取资金的行为，增大融资平台的再融资压力，尤其是银行贷款对抵押的要求较高，获取的难度会更大。

　　“目前银监会对于平台贷款的监管较为严格，前后监督思路都非常强调‘全覆盖’，而土地抵押增信往往是最有效的达到全覆盖的途径，因此银行的融资平台贷款往往比较强调土地抵押。新规限制融资平台土地抵押融资后，将加大融资平台向银行申请贷款的难度。”中金分析。