保险业宏观审慎监管制度安排框架

　　田辉

　　保险宏观审慎监管制度安排是指在国家层面建立的监管主体之间的分工合作机制，主要包括两方面内容：一是信息共享机制，是针对宏观审慎监测分析体系建立的制度安排，即保险业如何与其他金融监管部门和宏观调控部门开展合作分工，建立相应的信息沟通机制，及时共享金融监管信息与宏观经济运行信息，以便落实宏观审慎监管的分析监测功能；二是监管职能安排，是针对宏观审慎监管工具体系建立的制度安排，即包括保险在内的金融监管主体之间如何开展分工合作，协调宏观审慎监管工具的制定和实施，以具体落实系统性风险的干预和处置职能。

　　宏观审慎监管制度安排之所以重要，主要在于维护金融稳定、防范系统性风险本身是一项极其浩大的工程，不仅需要有效的宏观和微观审慎监管，而且还需要稳健且可持续的宏观经济政策（包括货币政策和财政政策）、良好的宏观经济环境、稳健的金融机构、有序的金融市场、完善的金融基础设施和有效的危机处理机制（包括存款保险制度）等，期间涉及到许多方面的信息集群、监管主体集群、监管工具集群等，需要协调和沟通的事项千头万绪。在这种情况下，建立监管主体之间在信息共享和监管职能等方面的分工合作安排，有助于确保金融宏观审慎监管框架的最终落实。

　　各国的特点

　　94%受访地区的保险监管机构都直接参与宏观审慎监管过程的信息收集和分析工作，实践证明，跨部门的集中信息收集和分析还是占了多数。在执行宏观审慎监管职能的机构中，中央银行的作用举足轻重。

　　第一，多数地区建立了一定程度的跨部门信息共享机制。当前各国在执行保险宏观审慎监管活动时，大多涉及到信息的收集、分析和报告等环节，但各个环节的职能具体由哪个机构承担，在实践中存在很大的差别。IAIS（2010）的调查显示，94%受访地区的保险监管机构都直接参与宏观审慎监管过程的信息收集和分析工作，但具体的机构设置在各国存在很大的不同。具体来说，当前世界各国保险宏观审慎监管相关信息处理的组织安排主要由三种方式：一是由一个跨部门的机构作为集中的信息处理单位执行；二是由行使各种微观审慎监管职能的相应监管机构来执行，此时信息处理方式显然是分散的；三是由具体的保险相关部门进行信息处理。不同的组织安排对应着不同的反应速度，相应地，也对应着宏观审慎监管处于不同的发展阶段。信息处理单位的层级越高，所跨部门越高，反应速度也越快，宏观审慎监管发展也越成熟。当前各国实践中，跨部门的集中信息收集和分析还是占了多数。

　　第二，执行宏观审慎监管职能的机构多为中央银行。目前国际上围绕执行新的宏观审慎管理职能的改革提案大致分为两类：一是由中央银行承担宏观审慎管理职能，通过央行内设的专职部门来行使，而把风险的评估放在协调机制层面进行；二是将宏观审慎管理职能分离出来，由一个专家机构执行。目前除个别国家因考虑本国监管设置的现状以及政治因素认同第二种方案外，绝大多数国家倾向于第一种提案。

　　美国2010年7月通过的《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》授权成立以财政部牵头、美联储以及其他主要联邦监管机构参加的金融稳定监督委员会（FSOC），该委员会的主要职责是防范和识别系统性金融风险，维护金融稳定。根据该法案，美联储有权对严重危及金融体系稳定的具有系统重要性的金融机构进行强制性分拆或资产剥离。英国授予英格兰银行全面履行宏观审慎管理和微观审慎监管两大职责，防范系统性风险，维护金融体系的整体稳定。欧盟委员会发布的《欧洲金融监管》报告，就建立新的欧洲金融监管体系提出设想。报告指出，由于中央银行的主要职责是维护货币与金融稳定，因此应在宏观审慎管理中发挥领导作用。报告提出设立宏观审慎管理者，即欧洲系统性风险理事会（ESRC），负责监测欧盟金融市场的系统性风险；欧洲系统性风险理事会要与微观审慎监管者，即欧洲金融监管者系统（ESFS）之间保持密切合作，维护欧盟金融体系的稳定。

　　我国特点

　　“一行三会”表明我国的信息协调能力仍然缺乏系统性、正规性，跨部门的信息共享机制还远未建立起来。而且在现行体系下，人民银行无法独立承担宏观审慎监管的职能。

　　第一，信息分散在不同监管主体手中，跨部门的信息共享机制还远不完善。我国实行的是银行、证券、保险分业经营和分业监管的金融体制，“一行三会”各自掌握监管领域的相关信息，信息的收集、分析和报告以人民银行、银监会、保监会、证监会分散处理为主。除此之外，还有其他部委掌握着重要的宏观经济和金融信息。例如，国家统计局负责对宏观经济现状与趋势的数据收集和分析，财政部负责实施财政政策，发改委负责国家宏观投资计划的审批，这些宏观经济和金融信息对宏观审慎监测分析目标的实现具有重要的支撑作用。不过，这些部委的信息处理职能并没有与“一行三会”的信息处理职能进行有效整合，仍以分散处理模式为主要特征。尽管各个监管主体之间已经建立了一定的定期或不定期信息沟通和工作协调机制，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估等，但整体来说仍然缺乏系统性、正规性，跨部门的信息共享机制还远未建立起来。

　　第二，缺乏宏观层面的协调机制，人民银行无法独立承担宏观审慎监管职能。银监会、证监会和保监会曾于2003年达成《在金融监管方面分工合作的备忘录》，建立了部级联席会议制度，但这一制度仍属于微观监管机构之间的协调，而非宏观层面的协调。在当前金融监管部门和金融市场之间存在较为严重的分割情况下，做实监管协调机制显得尤为重要。

　　另一方面，《人民银行法》虽然赋予央行监测金融市场运、实施金融市场宏观调控和协调金融市场发展的职能，但并未规定具体如何完成上述职责。这意味着即使人民银行发现潜在的金融系统不稳定因素，也无法确保其防范措施能得到其他金融监管部门的及时和有效配合。换句话说，现行体系下人民银行无法独立承担宏观审慎监管的职能。

　　我国保险业宏观审慎制度安排框架

　　宏观审慎监管协调机制、规则化、制度化的跨部门信息共享机制和监管协调机制构成了我国保险业宏观审慎制度安排框架的三个要素。

　　这一框架应由以下要素构成：

　　宏观审慎监管协调机制。在现有分业监管的基础上，建立更为有效的、跨部门的监管协调机制，如设立“宏观审慎监管协调专门委员会”。

　　规则化、制度化的跨部门信息共享机制。在一行三会之间、一行三会与国家统计局、财政部、国家发展改革委等宏观经济部门之间建立跨部门的信息共享和共同分析机制，由宏观审慎监管协调专门委员会下的“信息共享协调小组”领导，集中处理系统性风险识别和监测有关的信息收集、分析和报告职能。

　　规则化、制度化的跨部门监管协调机制。在“宏观审慎监管协调专门委员会”下的“监管职能协调小组”协调领导下，构建以人民银行为主导和以三会为主导的监管分工安排。其中，人民银行主要负责消费者保护，参与国际合作等领域的监管工作，保监会以及银监会、证监会针对具体的金融部门执行相关宏观审慎监管职能，包括系统重要性和逆周期监管。

　　（作者单位：国务院发展研究中心金融所） (来源：中国经济新闻网-中国经济时报)