从2009年9月新农保第一批试点算起，如今这项制度已经运行了4年多，面对目前的政策存在误读、个人账户存在缴费尴尬等问题，未来应当如何健全这项制度的顶层设计？为此，《第一财经日报》记者日前专访了中国人民大学公共管理学院教授李珍。
普惠式老年津贴制度更有效率
第一财经日报：您曾经提过建议，新农保应该做成农村居民普惠式老年津贴制度。您当时是基于什么考虑？
李珍：我3年前就写过文章，提出目前的新农保制度并不是现有条件下的最优选择。最优选择是基于基本生活保障、财政可持续负担的农村居民普惠式老年津贴制度。
“十一五”期间，在“城乡统筹”的指导下，为了制度形式上的相同，中国城镇职工养老保险被复制到了农村居民和城镇没有就业收入的居民中。
新农保不仅复制了这个制度结构，还复制了相关的参量，如60岁开始领取、缴费15年等，唯一不同的是资金的来源，因为农民没有雇主，所以政府替代了雇主，给予参保人按人头的转移支付。
事实证明我当时的判断是正确的。现在许多研究表明，绝大多数农民选的是每年100元这一档来缴费，更有人说90%的人选择的是这一档。即使终年缴费500元，缴费15年，在中国经济高速或者中速增长的情况下，对于养老也是没有任何意义的，更不用说每年缴费100元了。试想15年缴费1500元，几十年以后还能做什么？但是它的副作用却是大得很，包括管理成本引起的效率损失；诱导舆论和受益人在养老金收入方面向上攀比。
如果我们正确地理解“城乡统筹”不是城乡同一，不是追求形式上的公平，城里有什么，农村也要有什么，不是将农村老年收入保障制度设计为新型农村养老保险制度，而是将其设计为农村普惠的老年津贴制度，政治上的收获会更多，更容易受欢迎，也不会产生不同群体间的攀比。像富家村这个案例，就不会发生。
个人账户起不到养老作用
日报：新农保个人账户的缴费水平确实比较低，这导致对农民的吸引力不强，他想着这个制度反正不能解决我的养老问题，我每年交100块到时候拿个基础养老金算了。
李珍：这其实是个很大的问题，这说明个人账户根本起不到养老的作用。所以我说，公共政策做得要有意义。新农保的目的是养老，如果大家不愿意参保，或者参保了却选择每年100块的缴费标准，这有什么意义呢？当然你可以建议提高费率，强制农民参保，在中国又有多少可行性呢？既然农民想要的是基础养老金，为什么还要设计一个高成本的个人账户呢？
日报：如果取消个人账户，只是采取基础养老金方式，那农民不是就没有养老保险了？从长远来看，这也不是理想状态吧？
李珍：没有规定说必须人人有保险，我们说的是人人有保障。我们需要人人有保障，但不一定是以保险的形式做这个保障。
事实上，新农保严格来说也不是保险。从学理上来说，政府给的基础养老金不能叫保费。所谓保险是一个风险分散的机制，它的费率是基于风险概率的，是众人为一，一人为众，其中有个再分配机制，不同收入者、不同寿命者之间的风险再分配。在新农保的政府转移支付是按人头补贴的，不是基于风险的计算，而个人账户本身就不是保险，它只是一个自愿储蓄制度。
这就出现了问题，它叫新农保，但它不是保险。这叫名不副实。你说城里人有保险，现在农村人也有了保险，而且满60周岁就能领基础养老金。这种说法容易给农民一种误解。再加上农民本身对保险就不太了解，所以就会对政策产生误读。
日报：您认为下一步新农保政策应该怎么完善呢？
李珍：就新农保来说，我认为未来出路就在于取消个人账户，不叫新农保，而是普惠制农村老年津贴制度，做到真正普惠，到年龄就给。另外养老金的水平可以浮动，发放年龄可以更晚些，津贴的水平更高一点。
养老保险制度改革不能只求形式上的统一
日报：现在正在进行养老金制度的顶层设计，您有什么建议？
李珍：严格来说应该是老年收入保障制度的顶层设计，十三届四中全会就提出要建立多层次的保障体制，我们应该为老年人提供收入保障体系，但不能囿于养老保险制度一个制度，我们要考虑多种制度解决不同人群的老年收入问题。养老保险是要以缴费义务作为享受待遇的前提的。
中国目前的经济和社会结构是二元的，城乡二元结构、正式部门和非正式部门的二元结构都是明显的，不只是收入多少的差别，收入的稳定性等都是有显著差别的，如果我们将收入的差别混淆为收入的不公，再以公平作为旗号，将制度形式上的相同制度理解为公平的制度，这就不是历史唯物主义的态度。
目前比较流行的观点是以国民养老保险制度覆盖全体人群，我认为在中国经济结构一元化实现之前这个观点不太容易实现，原因很简单，费率就高就低都不合适。费率太低高收入人群得不到应有的保障，费率太高低收入人群进不去。
所以，我的主张是老年收入保障制度应该是一个制度体系，在这个体系下包容不同的制度为不同的人群提供保障，非农产业就业者参加社会养老保险，尽缴费义务，拿“保基本”的养老金；农业劳动者老年后政府出资给予老年津贴；强化社会救助制度，为所有贫困老年人提供最后一层保障网；有条件者可以锦上添花，获得企业年金或者职业年金，以及个人自愿性储蓄。
我认为这个想法更贴近现实，更能解决问题。统一的、覆盖全民的养老保险制度是一个在形式上统一的、理想的制度，但实现起来是困难的，而且收入的平等恰恰可能是不公平的。
(编辑:朱逸)
作者：王羚 (来源：第一财经日报)
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