专访郑秉文:中国养老保障制度应学习美国 摒弃欧州

　　郑秉文：中国的养老保障制度应学习美国 摒弃欧州

　　近年来，围绕养老金双轨制、延迟退休年龄、养老金缺口、养老基金投资体制等问题，每年全国两会期间都会成为热点。今年两会前后，养老金双轨制并轨再遭热议，公众对其关注度居高不下。从制度建设上讲，改革事业单位并轨改革的难点在哪里？什么样的养老制度才是最理想的完整的并且是很公平的？

　　对于当下养老金制度面临的种种问题，搜狐理财记者专访了中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、世界社会保障中心主任郑秉文。在他看来，目前来看养老金制度不公正的突出表现就是双轨制，以及其他问题。这个突出表现已成为养老金制度深化改革的绊脚石。在建立多层次社保制度上，中国也应该向美国学习。

　　搜狐理财：养老双轨制的诟病由来已久，企业按月缴纳退休金，公务员不缴纳退休金，可退休金反而最高。不同养老保险制度的养老金待遇差别较大，该如何解决这种差距？

　　郑秉文：这个差距的产生是因为上世纪90年代建立现代社会保险制度的时候，企业参加了改革，而公务员没有参加改革，全国一半多的事业单位在90年代中期本来参加了改革，就是与企业一样都参加了缴费，但后来发现领取养老金时水平越来越低，与并未参加改革的事业单位形成了较大差距，于是就没法继续走下去了，否则，在全国的事业单位里就产生了两个台阶，改革的显然是吃亏了，造成事业单位的分裂和不和谐，所以，最终的结果是参加改革的事业单位领取的养老金并不是按照改革之后的公式计发的，而是退回到改革前了，按原来的标准计发，但他们又参加了缴费，这个没退回来，于是就形成了一个特殊的半拉子改革的窘境：前端参加了改革即参加了缴费，而后端在拿养老金时则没改革，仍按照传统规定，所以，全国就有2000万事业单位处于这样一个很尴尬的境地：相对于剩下的没有参加改革的那1000万事业单位和根本没有改革的近千万公务员来说，他们吃亏了，个人需要按月缴费8%，但相对于那些企业人员来说又“占了便宜”，他们领取的养老金要高于企业。这就是目前的现状：等于在事业单位里存在两个台阶，但从领取养老金的水平来说，公务员事业单位比企业多出一倍左右，而公务员又比事业单位多出一些。

　　搜狐理财：有观点认为，“养老金‘双轨制’已成为中国加速老龄化进程中风口浪尖的矛盾焦点，对于“双轨制”的不合理性，您能不能聊聊双轨制的不合理性主要体现在哪里？

　　郑秉文：首先，一个经济体当中有两种或者两种以上待遇水平，且之间存在这么大差距，这是不公平的，不利于民族的凝聚力，甚至成为社会不和谐的一个根源

　　其次，从建立全国大市场的角度看，这样的制度影响了公共部门和私人部门之间的人员交流与流动，不利于建立一个大市场，养老保险制度成为公共部门与私人部门之间的一个鸿沟。

　　再次，从全国养老保险制度的整合与统一来看，公务员和事业单位由于事业单位的替代率过高，在加上公务员没有参加改革，替代率更高，从而导致现代社会保险制度在整体上难以运行下去，整个私人部门的制度运行都在攀比公务员和事业单位，而事业单位改革眼巴巴成为一个期盼，政府又做了承诺，可是这个承诺多年来又几多成为泡影，于是，事业单位改革就自然而然地成为一个障碍，整个制度的替代率难以整合，事业单位的替代率成为一个标杆，搅乱了整个制度的各个参数的设计与运行，就起到了这样的作用。

　　再次，长期来看，事业单位和公务员不参加社会保险制度，也有不利的地方。如果他们参加了社会保险，只要缴了费，那么权益就是永远的。但在现行传统体制下，如果发生变故，比如某人因政治或经济问题或刑事问题而被开除公职，那么他就没有地方去领取养老金了。参加社会保险以后的情形就不一样了，不管何时何地，不管有什么变故，只要你缴纳了社会保险费，你就永远享有这个权益，它不跟你的单位挂钩，社会保险是独立于任何单位和机构的。当然，这个例子太极端了。再举一个不太极端的例子。如果你是事业单位的员工，工伤出了一点小问题，在公费医疗体制下，用公费医疗看病就完了，但在工伤保险体制下会有一定的赔偿。用现代的观念去看待现代社会保险制度，用长期的观点看待参加社会保险的好处，保险制度并不比传统的财政兜底的差。当然，很多人的疑虑是合理的，我非常理解，比如说，社会保险制度存在这么多问题，从待遇水平到财务自我平衡能力等，都遭到严重质疑。

　　搜狐理财：从制度建设上讲，改革事业单位并轨改革的难点在哪里？

　　郑秉文：这就是我要谈的第二个问题，就是建立补充养老保险制度的问题，目前看，这个制度不发达，是制约事业单位改革的一个因素。补充养老保险制度从1991年就开始建立起来了，但由于种种原因这个制度不是很普及，大家也不是很了解。这个制度没有在事业单位、至少没有在试点改革中被利用起来，所以事业单位养老金制度现在改不了，很大程度上就是这个原因，因为改革后替代率下降了，没有企业年金制度把它补上去。补充保险制度实际上目前在一些大中型国有企业垄断性企业建立起来了，民企、中小型企业建立的不是太多，这是因为，企业年金制度在税优政策上不完整，企业年金制度设计比较复杂，企业加入门槛较高，。这个制度是自愿性的补充保险，不是强制性的社会保险，它的定位是多层次里面的第二层，由国家税收支持的自愿型市场化的补充保险制度。现在发展得不好，跟强制性的基本养老和社会保障制度相比差距很大，所以需要大力发展这个制度，重新改造这个制度，让它能够普及，能起到真正的弥补下降待遇水平幅度的程度，使它真正成为企业和事业单位参加改革顶层设计的重要组成部分。

　　搜狐理财：刚才您提到大家说到最多的是养老金双轨制并轨，这个是不是能彻底改革养老金制度，是不是解决养老金不公问题的最好做法？

　　郑秉文：目前来看养老金制度不公正的突出表现就是双轨制，还有其他问题。这个突出表现已成为养老金制度深化改革的绊脚石。

　　搜狐理财：什么样的养老制度才是最理想的完整的并且是很公平的？

　　郑秉文：你今天对我的采访题目主要是双轨制。那么，从多轨制的角度看，我们可以将世界上的养老保障制度看做为有两大种，一是欧洲式的，一是美国式的。欧洲式的一般为多轨制的，比中国的双轨制还要更加碎片化，最典型的是法国碎片式制度，其他西欧和南欧国家一般也都是这样的制度，比如德国、奥地利、西班牙、葡萄牙等等。美国式的制度是单一的公平制度，它是大一统的，不是碎片化的，制度不是按人群设立的，全民只有一个制度，所有就业人员均可参加，于是大家感到很公平，不管参与者的社会地位高低，大家在这个制度里面是平等的。而西欧和南欧都是碎片化的，按人群设立的制度，有的制度只有几千人几万人，比中国的碎片化程度要高得多，像法国的央行和芭蕾舞团等，再比如铁路工人、卡车司机、航空公司、医院，每个不同的行业都有不同的养老保障制度。毫无疑问，我们应该向美国学习。欧洲的制度现状是历史遗产的结果。

　　第二点，美国的养老制度具有良好的便携性，可以随身走。它适应人口的流动，人口不管流动到哪里，都可以把社保制度带着随身走，随便在哪儿退休都行，在哪儿生活都可以，因为发放养老金的是联邦政府，制订制度的是联邦政府，管理资金的也是联邦政府。可是中国在名义上是中央政府是由国家主办的，但事实上真正的管理者是地方政府，财务管理的平衡层次也是在地方政府，这就是平时大家常说的统筹层次很低，所以，你在黑龙江退休，在海南买房了养老，就只能从黑龙江拿养老金，给你邮过去，一年让你照个照片，摆不同的姿势，一年让你摆一个姿势邮一个照片，怕你欺诈养老金。这种情况在中国比比皆是，报纸也披露过，这对养老金发放地来说也很为难，看照片也是没办法的办法，根本问题是因为统筹层次太低了。诈保骗保的情况是肯定存在的，中国和外国都有，但用这个办法确保投保人还活在人世，确实是很荒唐的。

　　第三点，美国的养老制度适合全国劳动力市场的形成和建立。欧美之间一个最大的区别是美国的制度不影响劳动力流动，在任何一个州工作都是可以的，办理养老关系转续是非常容易的，转续之后也没有“便携性损失”，即没有给参保人个人带来任何经济损失，这是因为，举办这个制度的主体是联邦政府，财务核算层级在联邦政府，所以，全国所有参保人在境内是可以自由流动而没有任何障碍的。但相比之下，欧洲的制度历史悠久，很多权益都在小制度里面，一旦离开这个行业和这个小制度，很多权益就要丧失，存在非常明显的“便携性损失”，所以人们不愿意流动，劳动力的流动性要低于美国。众所周知，较好的人口流动性是社会进步和社会发展的一个重要条件，如果社会流动性不好，就容易产生一些社会问题，尤其是治安问题。十八大报告提出，社保制度要适应人口的流动性。中国作为一个大国，建立一个良好的适应人口流动的社保制度是非常重要的，这一点，美国的制度是值得中国学习的。

　　第四点，美国养老保障制度在财务上的可持续性上要大大好于欧洲。西欧和南欧几乎所有国家的财务可持续性都很成问题，很多国家陷入主权债务危机，都多多少少跟养老金制度有些关系，为此，为了走出债务危机，有些国家不得不开始削减养老金，还有些国家，借机正好改革养老金制度，而在此之前十几年来改革却改不动，一改就发生社会骚乱，而这回借着债务危机的档口改革成功，跟着希腊的后面趁机改革就改成功了。希腊是一个反面样样板，是南欧国家养老保障制度不可持续的一个样板，塞浦路斯又出事了，实际上葡萄牙、西班牙甚至法国存在的巨大债务问题都或多或少跟他们的养老金制度有较大关系，再这些国家，公共债务比例太高，其中一个重要因素就是养老金。养老金已成为欧洲国家的一个社会痼疾，难以根除。相比之下美国的制度就不是这样，美国从1935年罗斯福在世界大箫条当中建立了社会保障制度以来，到现在七八十年了，这个制度依然非常健康，一分钱的国家财政补贴没有，自我平衡能力非常好，不仅没有花国家的一分钱，现在反而有2.7万亿美元的资金结余，这部分资金都买了国债，又对国家的经济建设给与了巨大支持。相反，西欧国家尤其是南欧，财政已经成为不断为养老保障制度输血的一个重要机制，养老保障制度已经成为国家财政的一个沉重包袱。毫无疑问，中国的养老保障制度只能向美国学习，绝不应效法欧式的制度。在一些欧洲国家里，社保制度已成为政客上台的鸦片，成为民粹主义犯烟瘾的病毒，成为政客与民众之间博弈的一个焦点。

　　第五点，美国的制度是多层次的制度。中国早在1991年就发布了建立补充养老保险制度的文件，1993年再次确认并以文件的形式提出建立多层次社保制度的目标。在多层次方面，美国的制度要远远好于欧洲。欧洲在养老保险方面主要靠国家，国家举办的制度比较发达，而市场化的制度比较落后，于是，国家的财政负担比较大，市场没有发挥其应有的作用。比如，法国补充养老保险制度就很薄弱，模式很落后，整个欧洲的补充养老保险模式都很落后，绝大部分占统治地位的制度是非信托制DB型的制度，不利于职工流动，加剧了人员固化和僵化的社会结构。而在美国，人人皆知的第二支柱叫做“401K”，知名度很高，很多中国人都知道，这是第二支柱的典范，它发端于上世纪70年代，经过40年的发展，其规模与传统的DB型制度相差无几，401K是DC型的，便携性很好，职工离开企业时不受影响，可以带走，所以，发展得非常快，很受欢迎。总体看，美国的第二支柱资产规模远远大于第一支柱。欧洲国家则不是，很多国家几乎没有第二支柱，比如，希腊式2001年才象征性地建立起第二支柱，所以，在希腊这样的国家，多层次社保制度还只停留在概念上。所以，多层次在美国是真正的实现了，美国是个养老金资本主义的金融帝国，养老金十分发达，金融资产在每个家庭占家庭财富的比重非常高，其中养老金是重要的一个方面欧洲是国家举办的第一支柱比较发达，第二支柱瘸腿，而美国三条腿都非常发达，像三条腿的板凳一样，十分稳重。中国的三条腿只有一条腿比较发达，而第二条和第三条腿比较短，也是严重瘸腿。因此，在建立多层次社保制度上，中国也应该向美国学习。