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柏可林 摄
谁来兜底？
这是城投债发展的关键问题。原先是地方政府，自去年9月以来中央试图为城投债建立一套硬性约束机制，用明规则挤掉潜规则，将兜底接力棒传给“用脚投票”的市场。只是经济面上行动力不足，此时让市场兜底城投债，也是心有余而力不足，城投债违约风险不减反增。无奈，国家发改委再出政策，降低城投债发行门槛，允许发新债还旧债，解燃眉之急，让城投债公司喘口气。
程敬最近总算松了口气。
“这三年，压力山大。”近日，在某论坛上，山西一家城投公司的负责人程敬与《国际金融报》记者攀谈起来，“希望城投债借新还旧政策能让我喘上口气。”
6月中下旬，国家发改委再出利好，降低城投债发债的信用等级，“不低于AA”就可以发债，允许“不超过40%的募集资金”用于偿债。
“大家都明白，这种借新还旧并不能真正减少城投公司的债务，但是在经济下行压力增大的环境下，城投债需要喘息空间。”程敬的公司今年到期债务2亿元左右，“很多摊子铺得大的公司，更艰难。”
6月28日，国家审计署公布的土地审计报告显示，全国由地方政府负责偿还的债务中，需在今年偿还的金额高达1.86万亿元。闲谈中，“喘口气”被程敬数次说起，从地方债置换，到允许城投债借新还旧，“只有有了喘气空间，才会有改革的空间”。
11年发展
在债券市场的所有产品中，城投债是增长极快的一种，特别是2008年经济刺激计划启动以来。随着政府防控地方债政策出台，城投债走向落寞
所谓城投债，是根据发行主体来界定的，涵盖了大部分企业债和少部分非金融企业债务融资工具，主要用于城市基础设施等的投资目的发行的，主业多为地方基础设施建设或公益性项目城投债，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，因此又称“准市政债”。
申银万国的报告显示，2004年之前，城投债处于起步阶段，“全年发行额不足百亿，且发行主体集中于直辖市和省一级平台”。到了2005-2008年间，城投债发展提速，发行规模逐年上升，至2008年发行规模近1000亿元。城投债爆发是2008年金融危机后，数据显示，2009-2011年，每年发行规模均超过3000亿元。2012年、2013年均超过9000亿元，2014年更是一举超过了1.6万亿元。但是隐患也是在这个阶段埋下了。在此期间，国家审计署第一次审计出了地方政府债务约10万亿，到了2013年6月份审计署审计出来的债务已将近18万亿。年均增长了19%，这就说明了从2010年到2013年，虽然采取了各种措施来对地方债务进行规范，但实际上，地方政府呈现出一个不断蔓延的态势。
城投债与地方债“剪不断理还乱”。
“城投公司多参与地方政府的基础设施建设项目，贷款多由当地政府提供担保。前些年城投公司想要获得融资都不太难，银行也都愿意贷款给有政府背景甚至由政府担保的基建项目。这也是造成城投债规模迅速扩大的一大原因。”一位证券公司分析师在接受《国际金融报》记者采访时指出，“以往城投公司偿还银行贷款也经常是采取贷新换旧的方式。城投公司会保证每月按时偿还银行贷款利息，但是往往在贷款到期时难以全额归还本金，而银行也都会提供新的融资款项来让城投公司偿还旧债，如此循环往复。”
根据政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。其中，地方政府上述三种债务金额依次为10.9万亿元、2.7万亿元和4.3万亿元。6月28日，国家审计署公布的土地审计报告显示，全国由地方政府负责偿还的债务中，需在今年偿还的金额高达1.86万亿元。
为了控制地方政府债务，国务院放“大招”，城投债命运生波折。
2014年9月，国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即“43号文”）规定，截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
经济学家宋清辉认为，43号文出来后，城投债受到比较大的影响。城投债在2014年最后一个月惨淡收官，不少原本打算发债的城投公司不得不暂时取消发行。Wind数据统计显示，去年10月份共有109只城投债发行，规模为1284.7亿元；去年11月发行123只共计1169.2亿元；到了12月，发行数量骤降至56只，规模缩减为729亿元。
作者：付碧莲 (来源：国际金融报)
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