“强预算”构筑地方债风险“防护网”

　　本报记者 费杨生

　　施行20年来首次修改的预算法8月31日获全国人大常委会通过，地方举债“明渠引水”、严控风险成为一大亮点。从法律层面明确地方举债主体、用途、方式及风险监控原则，不仅对当下化解地方融资路径庞杂、债务规模较高、集中偿付压力较大等风险有积极意义，而且还为未来更好地发债、用债、还债、管债奠定了制度性基础。

　　地方债务风险的聚集既有地方事权财权不匹配下的被动因素，也有唯GDP论的主观原因，更有土地财政支撑、影子银行无序的现实基础，并因缺乏有效的疏浚、监控机制而成为影响经济、金融安全的一大“堰塞湖”。在经济下行压力加大、房地产市场调整情况下，部分地区出现了城投债违约、城投公司信贷违约等个案，拉响了地方债务风险可能爆发的警报。去年以来，调控部门主动出击，打出了摸底债务规模、整顿影子银行、试点地方债自发自还、剥离融资平台政府融资功能、深化财税体制改革等“组合拳”。

　　此次预算法修改不仅是对化解地方债务风险迫在眉睫的现实回应，更是对地方债务风险“防控网”的全链条构筑。首先，从法律上承认了地方举债“明渠引水”，明确了怎么借。修改后的预算法赋予地方政府适度的举债权，将过去属于灰色地带的融资方式合法化，以阳光化堵暗道、关后门，规范地方融资路径，杜绝变相举债，并明确了发行地方政府债券为地方政府融资的主要方式，举债规模须由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。可以预期，目前进行的地方债自发自还试点将扩至全国，而规模限制可防范地方发债的无序竞争。更长远的影响在于，地方政府可直接融资获得的是一种正向激励，谁的财政管理更规范、透明，谁发的债就更能获得投资者青睐。

　　其次，从法律上明确了地方债怎么用、怎么还。法律规定，举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于“公益性资本支出”，不得用于经常性支出。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。这些“紧箍咒”可优化地方举债后的资金使用，减少资金流向楼堂馆所等现象以及随意捆绑土地、房地产市场等举债行为。而各种担保或隐性融资形式若被地方政府债置换，地方债也可进一步显性化。

　　此外，从法律上明确了地方债怎么管，即国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，国务院财政部门对地方政府债务实施监督。此为预算法修正案在前三稿基础上新添的一道保险杠，旨在建立地方发债市场化常态下的风险管控机制，而责任追究制在法律上的明确有利于消解举债的地方首长意识，防范债务均由中央政府兜底的道德风险。

　　无疑，覆盖发债、用债、还债、管债全链条风控网的地方债管理体系，可缓解经济增速中枢下移、结构转型升级的阵痛，但其要在实践中真正发挥威力还有待财税体制改革的深入推进和“强预算”原则的刚性落地。比如，如何构建地方主体税体系，匹配地方政府在地区经济建设、社会事务管理等方面的事权；对“公益性资本支出”的公益性如何认定，在实操层面总面临这样那样的争议。