对口支援也是一种巨灾保险机制

　　[ 汶川震后恢复重建中实行的对口支援，作为地方政府间的互助融资安排，在一定程度上具有巨灾保险的性质，可在实践中总结经验，以之为基础，探索建立具有中国特色的地方政府间巨灾相互保险救济机制 ]

　　汶川地震造成巨大人员和财产损失，由于地震免责条款，震后保险赔付资金仅为数亿元。

有学者指出，我国应加快建立巨灾保险制度，解决巨灾保险补偿及恢复重建资金筹集问题。虽然巨灾保险与普通保险同样具有成熟的理论基础，国外也不乏规范运作的先例，但是，在汶川地震这样规模的灾害面前，巨灾保险作为市场化安排，只能是政府有形之手的有益补充，很难以巨灾保险为框架，构建我国灾后补偿及恢复重建资金筹集制度。

　　汶川震后恢复重建中实行的对口支援，作为地方政府间的互助融资安排，在一定程度上具有巨灾保险的性质，可在实践中总结经验，以之为基础，探索建立具有中国特色的地方政府间巨灾相互保险救济机制。

　　国外巨灾保险体系的运作

　　从承保主体看，国外巨灾保险运作大体可分为三类。

　　一是英、德等欧洲国家较多采取的商业化运作模式。私人保险公司承担巨灾保险，保险人和被保险人自愿签订保险合同，政府不承担再保险责任，只在防灾减灾等方面加大投入，负责提供巨灾风险评估、灾害预报及相关历史资料。保险公司只在政府履行上述责任的地区提供巨灾保险。

　　二是美国等国采取的政府主导巨灾保险模式。政府全面承担保险责任，保险公司仅负责销售保单，获得佣金收入，没有专门的再保险公司分散保险，损失完全由财政补偿。

　　三是日本等采取的政府与保险公司共同承担巨灾风险模式。保险公司在承保环节承担较多责任，政府投入财政性资金购买再保险产品，帮助保险公司分散风险，并根据灾害等级，承担极度灾害情况下的损失补偿责任。

　　国外巨灾保险在应对特大地震方面并无成熟经验。与洪灾、台风等常年发生的灾害不同，特大地震的发生是小概率事件，风险难以识别，情景模拟模型尚不成熟，损失难以准确估计，相关产品难以定价。特大地震覆盖的潜在损失水平往往远远大于任何一个国家再保险市场的能力，需要在国际市场通过复杂的资产组合分散风险，而国际巨灾债券及相关保险金融衍生产品市场发育不健全，运作成本高昂。因此，即使是在巨灾保险制度运作多年的国家，地震灾后保险理赔也仅能满足一小部分灾后恢复重建资金需求。以日本阪神地震为例，地震损失约为10万亿日元，恢复重建投资约为16万亿日元，而地震保险赔付仅为783亿日元，分别占0.78%、0.49%。

　　对口支援安排

　　具有巨灾保险性质

　　我国是多灾国家，许多省份面临地震、洪涝等巨灾的威胁，在借鉴国际经验、酌情发展巨灾保险的同时，还应着眼于自身政治经济制度的特点，发展地方政府间的互助融资安排。

　　新中国成立以来，对口支援安排在我国灾害救助、区域经济平衡发展等方面一直发挥着重要作用。在唐山抗震救灾恢复重建、汶川抗震救灾过程中，兄弟省市都投入了相当大的物力人力。此次汶川地震后不久，国务院明确在汶川恢复重建中实行对口支援制度，本着“一省帮一重灾县”的原则，依据支援省市经济能力和受援县市灾情情况，分别达成援助与被援助关系，如，广东对口汶川、北京对口什邡、黑龙江对口剑阁等。在三年恢复重建期内，有关省市每年对口支援实物量按不少于本省市上年地方财政收入的1%考虑。初步测算，2008到2010年三年，19个参加对口支援省市地方财政收入的1%，合计在700亿元左右，约占恢复重建万亿元资金需求的7%，远远高于阪神地震后地震保险赔付所占比例。

　　灾后重建的对口支援安排具有巨灾保险性质。中央政府组织对口支援的行为类似于保险公司，参加对口支援的省市地方政府相当于参保人，1%的对口支援投入可以理解为保费。未来如果某省市发生巨灾，地方政府同样可以期待在中央政府协调下，获得其他省市的对口支援支持作为补偿。因此，对口支援虽然是在中央政府协调下完成，但是，这种支援并不是中央对地方的硬性摊派，从道义和激励机制上，有关省市都应积极参与，完成相应的任务。

　　探索有中国特色的地方政府间

　　巨灾相互保险救济机制

　　从根本上说，对口支援的运行离不开中国的基本制度环境。在联邦制国家，很难想象不同邦之间能有这样的安排。假设美国加州发生大地震，联邦政府不可能要求其余五十个州拿出州财政收入的某一比例资金用于加州的恢复重建。

　　基本制度环境决定了对口支援得以实施的同时，不可避免地也要求在具体操作过程中需注意以下问题。一是与商业保险的补偿对象是居民户和企业不同，对口支援投入的领域主要是基础设施、公共服务设施等领域，在实施过程中，应把握建设标准，集中投向最为急需的项目，提高资金使用效率，不搞形象工程。

　　二是对口支援应与恢复重建总体规划、中央财政地震灾后恢复重建基金以及转移支付调整投入相互协调。各灾区县市获得的上级财政性资金投入加上对口支援实物工作量，应与恢复重建任务基本匹配。防止出现个别灾区县由于援助省份经济实力较强，最终恢复重建效果明显超过其他灾区县的现象。

　　三是应减少由于有关省市和灾区之间人员往来密集、项目协调沟通发生的成本。

　　四是着眼于我国近年来灾害频发的实际，探索建立长期机制。可考虑由多灾省份地方财政出资，在中央财政的协调下，建立应急基金，缓解巨灾和其他突发事件给各级财政带来的冲击。

　　我们期待对口支援这种政府模拟市场的安排，在灾后重建中发挥更大作用。

　　（作者单位：发改委经济研究所）

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