谁为发达国家巨灾风险埋单

　　2008年年初，我国长江流域及云贵高原和南岭地区发生的严重低温雨雪、冰冻灾害刚刚过去，5月，四川汶川地震灾难又降临。据统计，近10年来，我国每年平均因自然灾害造成的经济损失达2000多亿元，占GDP的3%，占新增GDP的42%。

巨灾风险不仅威胁着人们的生命财产安全，也成为经济发展的极大隐患。面对巨灾造成的损失，对财政、就业和国际收支的破坏，以及对国家经济危害的日益增长，国外发达国家均建立了完善的巨灾风险管理体制，以减少和缓冲巨灾对本国财政和经济的影响，他们的做法或许对中国建立巨灾保险机制能抛砖引玉。

　　所谓巨灾风险，顾名思义，是指可能造成巨额财产损失和人员伤亡的风险。目前，国际保险界对于巨灾风险尚未形成一个统一的定义，各国大多从损失金额、死亡人数、损失波及范围、发生频率、周期长短等方面，根据本国国情在不同历史时期对巨灾风险做出不同的定义和划分。例如，美国保险服务局（Insurance Service Office，ISO）根据1998年价格将巨灾风险定义为“导致直接财产损失超过2500万美元并影响到大范围的财产和责任保险人和1000个以上被保险人的灾害”。根据发生的原因，巨灾风险一般包括自然力引致的自然灾害风险和人类活动造成的人为灾难风险。前者如水灾、风暴、地震、旱灾、雪崩、霜冻、雹灾等；后者如重大火灾、航运灾难、航空航天灾难、公路/铁路灾难、建筑物/桥梁倒塌、爆炸、恐怖袭击事件等。

　　巨灾风险管理措施

　　国家对于巨灾风险的管理，一方面可以从控制灾害源本身入手，以降低灾害的危害程度；另一方面可以从提高应对巨灾的能力入手，降低巨灾对国民经济的影响程度。从历史发展过程来看，各国应对巨灾损失的具体措施有很多，大致可分为灾前事先安排和灾后的应急两类。

　　灾前事先安排

　　保险是一种传统、常规的巨灾风险转移机制。但由于巨灾保险比普通保险的风险大很多，巨灾造成的损失一般的保险公司都很难承受，因此巨灾保险的风险控制尤为重要。

　　商业保险与再保险 控制巨灾保险风险的手段有两种：一是通过相关工程建设提高灾区的抗风险能力。二是通过再保险扩大巨灾保险风险的分摊范围。例如，英国保险公司在承保巨灾风险前，均要求政府进行防洪工程建设、提供巨灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等，以使巨灾保险承保的风险损失得以控制在保险公司可承受的范围。另一方面，多数国家还要通过再保险将巨灾风险向国际再保险市场转移，以进一步扩大巨灾风险损失的分摊范围。比较特别的是，日本实行的是一种由政府和私营再保险公司共同分担的二级再保险模式。根据日本《地震保险相关法律》和《有关地震保险法律施行令》等的规定，原保险公司在收取保险费后，要向日本地震再保险公司进行全额投保（即“A特别契约”），由日本地震再保险公司再将部分保险责任转分保给日本政府（即“C特别契约”）和其他保险公司（即“B特别契约”）。

　　非传统风险转移机制 1992年的美国安德鲁（Andrew）飓风和1994年加州地震充分暴露了传统商业保险/再保险手段化解巨灾风险能力的局限性，即保险业资本相对于巨灾保险的需求明显不足。因此，利用巨大的资本市场来化解巨灾风险成为国际上一种新的巨灾风险转移机制，开发出一系列非传统风险转移工具。20世纪90年代，百慕大商品交易所、GUY CARPENTER保险经纪公司先后编制了巨灾指数，芝加哥交易所开始交易巨灾期货和巨灾期权。1996年，第一支巨灾证券发行，并进而成为主要的非传统巨灾风险转移工具。此外，国外近年还开发推出了天气衍生产品（Weather Derivatives）、应急资本（Contingent Capital）等非传统巨灾风险转移工具。

　　灾害基金 灾害基金由国家及国际性灾害基金构成。国家灾害基金一般由国家在每年的预算中拨出一笔专用资金，以备国家在遭受巨灾袭击时动用。但在非灾害年份，该笔预算往往容易被挪用到其他用途，从而往往使灾害基金提留不足。国际性的灾害基金则由一些国际组织预先安排，比如加勒比发展银行（Caribbean Development Bank，CBD）预留有300万美元左右的资金作为加勒比减灾基金，以帮助受灾成员国。跨美洲开发银行（Inter-American Development Bank）则预留500万美元的资金作为成员国的防灾基金。当然，这些资金的金额一般都不大，并且都被限制了严格的用途。

　　灾后应急工具

　　有些灾害是无法控制的，灾害发生后如何采取有效措施将损失降到最低，也是各国非常重视的问题。一般来说，灾后的应急措施主要有以下2个方面。

　　财政支持 财政支持中预算资金支持是最常见的灾后应急措施。当一国遭受巨灾导致巨大经济损失后，政府通过调整财政预算，将预算资金更多地用于灾后重建，以尽快恢复生产生活。或者，政府在灾后开征特别税收专门用于灾后重建，当然这种特别税收方法使用较少，哥伦比亚在Armero灾后曾使用过。

　　国际援助 国际援助既包括外国政府、官方国际机构等提供的官方援助，也包括由非官方国际机构、私人慈善机构提供的非官方援助。OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）、世界银行、亚洲开发银行、加勒比开发银行等官方国际组织都会提供大量的灾后国际援助。据统计，世界银行仅在1988～2000年就向56个国家提供了灾后重建项目的支持。国际货币基金组织（IMF）的灾后援助则比较特殊。针对受灾国一般会在遭受巨灾后出口下降、进口急剧上升，国际收支失衡的局面，该组织自1962年起向遭受巨灾的成员国提供特殊贷款，由受灾国3～5年内归还。

　　政府支持的巨灾保险项目

　　发达国家巨灾保险的发展实践表明，由于巨灾风险的损失巨大而导致的责任累积不是一般保险公司所能承受的，商业巨灾保险（再保险）只能部分化解巨灾风险，因此政府公共部门与私人部门合作的巨灾保险项目已成为国际趋势。目前，国际上由政府支持的巨灾保险项目有以下几种形式。

　　有限责任的保险联合体

　　该模式是在政府有关部门的主持或干预下成立一个有限责任的巨灾保险联合体，如美国的联邦保险减灾局、加利福尼亚地震局（CEA）。这种联合体一般有以下几个特点：一是所有的巨灾保险费都进入保险联合体。二是巨灾保费与其他保费分离，巨灾事件发生不影响保险公司的其他经营。三是政府只是组织，并在税收等方面给予政策优惠，而不提供资本参与风险分担。这种方式并未从根本上解决巨灾风险承担的问题，当巨灾发生，尤其发生在联合体成立初期时，联合体的准备金往往不足以赔付巨灾损失，被保险人最后只能按比例得到赔付。

　　财政支持的有限责任联合体

　　在这种模式下，当有限责任保险联合体的准备金不足以赔付时，政府作为最后保险人通过财政对被保险人进行足额赔偿。如美国的联邦洪水保险计划（National Flood Insurance Plan，NFIP）和英国的POOLRE（一个恐怖保险联合体）。美国的联邦洪水保险计划成立于1968年，由联邦紧急事件管理署（FEMA）的联邦保险局（FIA）管理，对洪水保险提供直接保险，联邦政府对洪水保险费率提供补贴，同时美国的联邦洪水保险计划有权向美国财政部借款应对灾年的巨灾索赔。这种形式其实没有脱离财政救济的思路，属于一种事后安排。

　　发行巨灾债券

　　政府发行巨灾债券用以成立国家的巨债储备基金，供巨灾发生时动用，以在时间上平滑巨灾损失。而由政府购买或担保保险公司的巨灾债券，保险公司可以得到优惠，从而极大降低巨灾保险交易成本，降低了巨灾债券的信用风险。如美国政府对两家住房按揭保险机构发行的巨灾债券提供担保。

　　政府贷款

　　在上述几种模式中，政府所做的都是“最后保险人”。另一种思路是政府扮演最后放贷者的角色，即政府不承担巨灾风险，而是在巨灾发生后保险公司的流动性发生问题时，向保险公司放贷意识保险公司能及时赔付。当然保险公司需要以自身资产做抵押。