建立政府主导的巨灾风险制度势在必行

　　□杨春风

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。近十年来，每年自然灾害造成的直接经济损失均在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。随着我国经济社会的持续快速发展，一些巨型灾害呈现不断上升趋势，对人民生命财产安全和经济社会发展的威胁与破坏程度十分巨大。

　　我国面临严峻的巨灾风险挑战

　　我国是一个自然灾害频繁，而又严重的国家。据有关资料统计，全球陆地上的7级以上地震，30％左右发生在中国。仅2008年上半年，我国就相继遭受了严重低温雨雪冰冻和地震两个巨大灾害。这些破坏力强大的自然灾害，不但造成了巨大的经济损失，而且严重威胁到了广大人民群众的生命财产安全。据有关资料，今年１月中旬到２月上旬的低温雨雪冰冻极端天气造成8764万亩农作物成灾，因灾直接经济损失1516.5亿元，100余人死亡。估计“5?12”四川省汶川大地震给四川及周边地区带来的损失可能高达5000亿元（相当于全国GDP的3%），同时有6.9万余人死亡，1.7万人失踪。

　　我国应对巨灾风险方面存在的问题

　　我国巨灾保险制度还不完善。早在1951年，国家就制定了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》。到1952年底，国家机关、国营企业、合作社的财产绝大多数都办理了保险，而这些保险的责任范围中已包括了地震等巨灾风险。后来，在一些省份相继开办了以大牲畜和农作物为对象的农业保险，直至1959年国内保险业务全面停办。这一时期，可以算做是我国建立巨灾保险制度的初始阶段。1979年恢复国内保险业务以来，针对企事业单位的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾风险。同时，居民家庭财产保险的保障范围中也包括了各类巨灾风险。但在20世纪90年代后期，各保险公司受偿付能力的限制，分别对地震等巨灾风险采取了停保或严格限制规模、有限制承保的政策，以规避经营风险。2001年9月，中国保监会有条件放开商业财产地震保险的承保，保险公司逐步扩大了地震保险业务，但主要集中在关系国计民生，具有重大社会影响的大型项目。从近年来巨灾波及范围极广、破坏力度极大、造成损失极多的现象看，加快建立巨灾保险制度、普及巨灾保险业务十分必要和紧迫。

　　保险业在巨灾救助体系中的作用还不突出。目前，我国保险业在巨灾救助体系中的作用十分有限；无论与发达国家保险市场相比，还是与其他救助力量相比，都存在着较大差距。在美国，保险通常可以覆盖巨灾损失的40%-50%，欧洲的比例为20%-25%，全球巨灾中保险赔付平均水平超过30%。而在今年严重低温雨雪冰冻灾害中，我国保险业赔付金额尚不足损失总额的2%。在四川省汶川8.0级大地震中，保险业的赔款额度占比也不高，截至5月30日实际支付赔款2.08亿元，其中，人身保险赔付1.26亿元，财产保险赔付8211.5万元。

　　巨灾保险供需之间矛盾十分明显。由于巨灾风险具有种类多、发生频率高、分布地域广、损失巨大等特点，导致巨灾保险需求十分巨大。从保险产品的供应上，洪水、台风等一直是各类保险产品的承保风险，在工程保险、船舶保险、飞机保险、货物运输保险以及各类人身保险也包括了地震等巨灾风险。但是，针对企业各类财产的保险和针对居民家庭财产的保险缺乏地震保障；针对巨灾风险的农业保险处于不断萎缩的状态。另外，在技术与服务能力等方面，保险业还远远不能满足社会巨灾风险处理的需要，巨灾保险供需之间的矛盾十分突出。

　　社会对于巨灾风险的投保意识十分欠缺。几十年来，人们习惯于巨灾之后通过政府救助和社会捐助的方式来应对巨灾风险，包括一些企业在内，很少能够主动通过投保商业保险来弥补巨灾风险损失。在今年低温雨雪冰冻灾害中，基本没有受灾企业投保“营业中断损失保险”，其因灾害造成的停产、减产等损失只能由其自身承担。保险意识的推广和普及显得尤为迫切。

　　建立政府主导的巨灾风险制度的思考

　　国外经验。国际上对于巨灾风险管理模式，目前主要有两种：一是政府管理模式，二是政府和保险公司共同合作的管理模式。后一种模式更符合发展需求，包括欧美以及许多发展中国家均选择这一模式。具体如，挪威模式，最大特点是商业化运作和商业化管理，政府参与程度较低；日本模式，特点是政府主导和政府财政支持；土耳其模式，特点是由保险公司、政府以及国际组织(世界银行)共同合作。当今，欧美日等许多国家都建立了巨灾保险制度,在设立巨灾基金、再保险安排等方面给予政策支持。同时,通过资本市场提升保险业的巨灾承保能力,推出了巨灾风险证券等一系列金融衍生产品。

　　政府主导。以政府为主导建立巨灾保险制度，包括政策支持、政府推动等多个方面。当务之急，是建立国家应对巨灾保险方面的法律并制订有效的公共政策，明确政府、保险业与社会各方的责任，设立专门机构管理，在某些领域实施强制性或半强制性保险行为。同时在设立巨灾基金、再保险安排、资源配置与投入、税收优惠等方面给予政策支持，为市场化运作提供法律依据，加快推进全国性巨灾保险保障体系建设。

　　市场化运作。单纯依靠政府救助和社会捐助根本无法弥补巨灾造成的损失，单纯依靠保险业也无法满足巨灾风险的补偿需求。从国际经验来看，市场化的运作机制尤其是保险机制，在巨灾风险管理和巨灾损失补偿体系中都占有重要位置。由于巨灾风险具有危害性强、影响面广以及损失金额巨大的特点，因此，有必要建立巨灾保险基金，由国家财政、保险机构、投保人，乃至社会各界共同参与，分摊巨灾赔款。而且可以借鉴国外经验，采取巨灾风险证券化手段来解决巨灾风险化解过程中的资金制约问题。

　　多方参与。有效的巨灾保险制度，应由国家、保险机构、再保险机构等多方面参与，以分散承担风险损失的压力，达到风险补偿的最大化。第一，保险业要全方位参与巨灾风险管理。应该按照2006年国务院颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》的要求，建立起市场化的灾害、事故补偿机制，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，以增强全社会抵御风险的能力。要不断扩大保险覆盖的广度与深度，全方位参与巨灾风险管理。第二，再保险机构应该积极参与分保工作。再保险是巨灾风险的传统化解手段，也是保险业参与巨灾风险管理的有力保障。近20年来，欧美地区地震、飓风等灾害赔偿责任的50％以上由再保险公司承担；“9?11”恐怖事件所造成的损失，60％以上由全球再保险市场承担。因此，我国在建立巨灾保险制度中，再保险机构的积极参与不可或缺。第三，加强巨灾保险的国际交流与合作。在科学研究领域，应该加强与国际社会的合作与交流，集中国内外科研力量，探索巨灾风险的成因及其规律，特别重视巨灾保险的基础性研究，探索巨灾保险的产品创新、渠道创新、服务创新和经营模式创新，推动我国巨灾保险的健康发展，增强巨灾风险预警能力。在巨灾保险制度建设上，可以吸纳国外保险力量，借鉴成熟的巨灾风险证券化操作技术，利用从资本市场筹集的资金建立巨灾保险基金以化解巨灾风险，逐步实现巨灾风险的国际化分散，提高我国的商业保险能力。

　　改变目前承保与理赔政策。在国家巨灾保险制度尚未建立前，保险业有必要改变现行承保与理赔方面的有关政策。在承保方面，保险业应该以提高巨灾风险管理机制为着眼点，利用专业数据库、技术和人才方面的优势，积极为投保企业和个人提供防范风险的相关信息和有效建议，在风险可控的前提下，提高巨灾风险承保覆盖面。在理赔方面，要明确巨灾风险理赔政策，适度放宽赔付标准，从大局出发，因地制宜，灵活处置，使受灾企业和群众尽快拿到赔款，恢复生产生活。尤其要针对未成年人的风险理赔，采取更具人性化的举措，取消巨灾风险中未成年人的最高风险保额限制，按投保人实际承保的风险保额给付。